ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 квітня 2021 року
м. Київ
справа №807/62/16
адміністративне провадження №К/9901/16278/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Шинкар Т.І., суддів: Пліша М.А., Глушка І.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) про зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:
- зобов`язати ДАБІ звернутися до суду першої інстанції - Рахівського районного суду Закарпатської області, із цивільним позовом про зобов`язання громадянки ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , мешканки АДРЕСА_1 , провести перебудову самочинно збудованого нею на присадибній земельній ділянці по АДРЕСА_1 , автомобільного гаража у відповідності до вимог ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», шляхом його перебудови (перенесення, переміщення) на відстань не менше 10 (десяти) метрів від найбільш виступної конструкції стіни житлової споруди - літньої кухні, як приналежності до головної речі: житлового будинку АДРЕСА_1 , належних на праві приватної власності ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що реалізуючи повноваження належно, добросовісно та з метою, для якої вони надані, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі настання умов, передбачених частиною першою статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», має обов`язок звернутися до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. Звернення до суду з позовом в цьому випадку є способом здійснення владних повноважень, а не способом захисту суб`єктивних прав органу державного архітектурно-будівельного контролю. Суд першої інстанції зазначив, що у разі невиконання органом державного архітектурно-будівельного контролю його повноваження, передбаченого законом, особа, яка вважає що така бездіяльність порушує її права або законні інтереси, має право звернутися до цього органу та вимагати вчинення відповідних дій. У разі відмови у задоволенні таких вимог, бездіяльність може бути оскаржено до суду. Суд першої інстанції дійшов висновку, що в разі невиконання органом державного архітектурно-будівельного контролю його повноваження, передбаченого законом, особа, яка вважає, що така бездіяльність порушує її права або законні інтереси, має право звернутися до цього органу та вимагати вчинення відповідних дій.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 травня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове - про відмову у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що, враховуючи відсутність у матеріалах справи припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та невиконання такого ОСОБА_3 , а також непідтвердження відмови ОСОБА_3 усунути відповідні порушення, суд апеляційної інстанції вважає передчасним висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог та звернення відповідача до суду в порядку статті 376 Цивільного кодексу України чи статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10 червня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
У скарзі зокрема зазначає, що судом апеляційної інстанції не надано оцінки листу ДАБІ за яким позивачці було відмовлено у клопотанні, надісланому до ДАБІ 25 вересня 2015 року, з документів доданих до нього вбачається факт самочинного будівництва гаража суміжним землекористувачем ОСОБА_2 .
Разом із тим, суд апеляційної інстанції взяв до уваги повідомлення представника відповідача про те, що у відповідача відсутні такі документи (акти, протоколи, приписи), що свідчить, на її думку, про упередженість.
У відзиві на касаційну скаргу ДАБІ просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 18 червня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18 листопада 2013 року ОСОБА_1 державним нотаріусом Кицка М.М. видано Свідоцтво про право на спадщину за законом ВТО № 384355, згідно з яким ОСОБА_1 успадкувала від спадкодавця - ОСОБА_4 (свого покійного батька) спадкове майно, а саме: житловий будинок за АДРЕСА_1 на праві приватної власності, а також здійснено державну реєстрацію права власності на вказаний об`єкт нерухомого майно, номер запису про право власності - 3425263, що підтверджується витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
Крім того, 18 листопада 2013 року ОСОБА_1 державним нотаріусом Кицка М.М. видано Свідоцтво про право на спадщину за законом ВТО № 384354, згідно з яким ОСОБА_1 успадкувала земельну ділянку, розміром 0,0712 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 2123655500:00:004:0070 на праві приватної власності, та здійснено державну реєстрацію права власності на зазначений об`єкт нерухомого майно, номер запису про право власності - 3423494, що підтверджується витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
На заяву ОСОБА_1 від 04 листопада 2013 року щодо незаконно збудованого гаражу на сусідній земельній ділянці по АДРЕСА_1 , громадянкою ОСОБА_3 листом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області від 13 грудня 2013 року повідомлено, що в ході перевірки встановлено, що ОСОБА_3 самочинно збудовано у 2004 році гараж, у 2009 році ОСОБА_3 притягнено до адміністративної відповідальності, передбаченої статтею 97 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). Разом із тим, господарська споруда (гараж) громадянки ОСОБА_3 побудована на відстані 0,25 м від межі земельної ділянки, відстань між гаражем ОСОБА_3 та літньою кухнею ОСОБА_1 становить 0,98 м, у свою чергу відстань між літньою кухнею ОСОБА_1 до спільної межі земельних ділянок між ОСОБА_1 та ОСОБА_3 становить 0,73 м. Враховуючи вищенаведене, для вирішення спору щодо знесення, перенесення будівель побудованих з порушенням ДБН 360-92* рекомендовано відповідно до частини 2 статті 386 Цивільного кодексу України звернутись із позовом до суду.
26 листопада 2013 року ОСОБА_1 звернулася до Рахівського районного відділу Управління ДСНС України в Закарпатській області з повідомленням про самочинне будівництво гаражу на сусідній земельній ділянці, за результатом розгляду якої Рахівським районним відділом Управління ДСНС України в Закарпатській області 25 грудня 2013 року скеровано лист за № 418.
Вказаним листом повідомлено, що провідним інспектором Рахівського РВ УДСНС України у Закарпатській області молодшим лейтенантом служби цивільного захисту Сабовим Й.В. здійснено розгляд заяви з виїздом на місце. Під час розгляду вивчено інформацію, викладену у заяві та встановлено, що відстань між жилою надвірною кухнею ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 та автогаражем громадянки ОСОБА_2 становить 0,98 м. Однак згідно з т.7.5 п.7.50 Державних будівельних норм України «Містобудування, планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92*» (далі - ДБН України 360-92*) протипожежні розриви між житловими будинками та наземними автогаражами повинні складати не менше 10 метрів. Водночас зазначено, що інспектори райвідділу не уповноваженні перевіряти приватне житло та притягати до адміністративної відповідальності його власників, а також приймати участь у погодженні земельних питань. Вищезгадані питання вирішуються місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, до компетенції яких вони відносяться, та судом.
25 вересня 2015 року ОСОБА_1 звернулася із заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в порядку статей 1, 5 Закону України «Про звернення громадян», просила звернутися до суду першої інстанції - Рахівського районного суду Закарпатської області із позовною заявою до громадянки ОСОБА_2 , щодо зобов`язання останньої провести перебудову самочинно збудованого нею на присадибній земельній ділянці автомобільного гаража у відповідності до ДБН 360-92*, шляхом його перебудови (перенесення) на відстань не менше 10 метрів від житлової споруди - літньої кухні як приналежності до головної речі: житлового будинку АДРЕСА_1 , належних на праві приватної власності ОСОБА_1 , а також у відповідності до частини 2 статті 35 Цивільного процесуального кодексу України залучити ОСОБА_1 до участі у розгляді справи у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.
13 жовтня 2015 року ДАБІ листом №40-702-19/9212 повідомлено ОСОБА_1 , що документи про накладення штрафів за адміністративні правопорушення у сфері містобудування у Рахівському районі за 2008 - 2009 роки вилучені та знищені як такі, що не мають науково-історичної цінності і втратили практичне значення. Повідомлено, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності. Додатково повідомлено, що заявник вправі особисто самостійно звернутися до суду за захистом своїх прав з відповідним позовом.
Вважаючи, що ДАБІ усувається від виконання своїх прямих функціональних обов`язків, ОСОБА_1 звернулась із позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив із того, що, враховуючи вимоги частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Статтею 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) встановлено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Суд встановив, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку по АДРЕСА_1 , біля якого, на думку позивача, самочинно зведено гараж з порушенням вимог Державних будівельних норм в частині протипожежних розривів.
Вважаючи, що її права та законні інтереси можуть бути захищені шляхом перебудови (перенесення) самочинного будівництва на відстань не менше 10 метрів від житлової споруди - літньої кухні, як приналежності до головної речі - житлового будинку, ОСОБА_1 звернулася за захистом до органу державної влади - Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Так, відповідно до частин 2-3 статті 17 ЦК у випадках, встановлених Конституцією України та законом, особа має право звернутися за захистом цивільного права та інтересу до органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування здійснюють захист цивільних прав та інтересів у межах, на підставах та у спосіб, що встановлені Конституцією України та законом. Рішення, прийняте зазначеними органами щодо захисту цивільних прав та інтересів, не є перешкодою для звернення за їх захистом до суду.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року №294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Пунктом 3 вказаного Положення до основних завдань Держархбудінспекції віднесено, зокрема, здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно з пунктом 4 Положення Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду; складає акти перевірок, протоколи про вчинення правопорушень, розглядає справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення із прийняттям відповідних рішень, накладає штрафи відповідно до закону; здійснює контроль за виконанням виданих приписів у визначених законодавством випадках; здійснює інші повноваження, визначені законом.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) статтею 41 якого встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Статтею 376 ЦК, на яку покликається позивач, встановлено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво.
Таким чином, за змістом статті 376 ЦК будівництво вважається самочинним не лише, якщо воно здійснюється без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, але й, зокрема, з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Під істотним порушенням будівельних норм і правил необхідно розуміти, зокрема, недодержання архітектурних, санітарних, екологічних, протипожежних та інших вимог і правил, а також зміну окремих конструктивних елементів житлового будинку, будівлі, споруди, що впливає на їх міцність і безпечність.
Будівництвом, яке здійснюється з істотним порушенням будівельних норм і правил, вважається у тому числі будівництво, яке хоча і здійснюється за наявності проекту, але з порушенням державно-будівельних норм та санітарних правил, що загрожують життю та здоров`ю людини у разі невиконання приписів інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил тощо.
Суд апеляційної інстанції слушно зазначив, що у пункті 5 постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 березня 2012 року № 6 «Про практику застосування судами статті 376 ЦК України (про правовий режим самочинного будівництва)» судам роз`яснено, що відповідно до вимог статті 376 ЦК право на звернення до суду з позовом про знесення або перебудову самочинно збудованого об`єкта нерухомості мають як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування. Розглядаючи зазначені позови, суди мають встановлювати, чи було видано особі, яка здійснила самочинне будівництво, припис про усунення порушень, чи можлива перебудова об`єкту та чи відмовляється особа, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови.
Таким чином, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову про зобов`язання особи провести перебудову самочинно збудованого об`єкта нерухомості повинні передувати такі дії: виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
У свою чергу, відповідно до статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Отже, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини 1 статті 38 вказаного Закону у зв`язку з його невиконанням.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що 21 серпня 2009 року Інспекцією ДАБК у Закарпатській області складено протокол № 1143 про адміністративне правопорушення за статтею 97 КУпАП (самовільне будівництво будинків або споруд) згідно з яким ОСОБА_3 самочинно збудувала гараж та літню кухню.
Відповідно до акта № 2 від 27 січня 2015 року документи (акти, постанови, квитанції) про накладення штрафів за адміністративні правопорушення у сфері містобудування у Рахівському районі за 2008-2009 роки вилучені до знищення, як такі, що не мають науково-історичної цінності і втратили практичне значення, що свідчить про відсутність в органу державного архітектурно-будівельного контролю будь-якої інформації та підтверджуючих документів щодо незаконного будівництва ОСОБА_3 .
Інформація про винесення органом державного архітектурно-будівельного контролю припису про усунення ОСОБА_3 порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил (здійснення перебудови спірного гаража), а також відмови ОСОБА_3 здійснити відповідну перебудову в матеріалах справи відсутня, і судом першої та апеляційної інстанції не здобута.
Виходячи із системного аналізу вищенаведених норм права, суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу на те, що орган державного архітектурно-будівельного контролю діє як суб`єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку, зокрема, такий орган, будучи наділеним контролюючими функціями, вправі приймати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, зокрема про проведення перебудови (в разі коли будівництво завершено), здійснення заходів спрямованих на отримання чи внесення змін до відповідних дозволу та проекту, отримання правовстановлюючих документів на земельну ділянку чи вчинення інших дій, які усунуть такі порушення, такий припис є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. І лише у випадку, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до суду щодо зобов`язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Відповідач як суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватись встановленої законом процедури та форми прийняття рішення або вчинення дії і обирати лише визначені законом засоби реагування (контролю).
За таких обставин, враховуючи відсутність у матеріалах справи припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та невиконання такого ОСОБА_3 , а також непідтвердження відмови ОСОБА_3 усунути відповідні порушення, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про передчасність висновку суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог та звернення відповідача до суду в порядку статті 376 ЦК чи статті 38 Закону № 3038-VI.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
У касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність постанови суду апеляційної інстанції.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук