ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 808/995/17
адміністративне провадження № К/9901/4789/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Запорізького державного підприємства «Радіоприлад» на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року (суддя Прасов О.О.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року (колегія суддів: Прокопчук Т.С., Мельник В.В., Шлай А.В.) у справі за позовом Запорізького державного підприємства «Радіоприлад» до Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, третя особа Департамент надання адміністративних послуг та розвитку підприємництва Запорізької міської ради, про визнання протиправними дії, скасування відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування та зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
Запорізьке державне підприємство «Радіоприлад» (далі - ЗДП «Радіоприлад») 20.04.2017 звернулося до суду з позовом до відповідача, в якому просило: визнати протиправними дії щодо відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування підприємства та затвердженні нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у його водний об`єкт; скасувати відмову у видачі дозволу на спеціальне водокористування ЗДП «Радіоприлад», та в затвердженні нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у його водний об`єкт; зобов`язати відповідача видати дозвіл на спеціальне водокористування ЗДП «Радіоприлад» та затвердити нормативи гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у його водний об`єкт.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач, неодноразово відмовляючи позивачу у отриманні дозволу, діяв протиправно та в порушення вимог законодавства, так як позивач, в свою чергу, надавав усі необхідні для отримання дозволу документи.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 06.09.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2017, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі рішення судів попередніх інстацій.
Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій установлено, що в період з 13.01.2014 по 31.12.2016 ЗДП «Радіоприлад» мав дозвіл на спеціальне водовикористання №00107/З Зан.
З метою отримання нового дозволу ЗДП «Радіоприлад», через Департамент надання адміністративних послуг та розвитку підприємництва Запорізької міської ради, 01.12.2016 подано комплект документів, а саме 1) заяву; 2) клопотання про узгодження умов і одержання дозволу на спеціальне водокористування; 3) розрахунок потреби у воді; 4) схему водозабору; 5) звіт про використання води (2-ТП водгосп.); 6) інформацію про виконання заходів, передбачених попереднім дозволом; 7) довідку з ЄДРПОУ. 8) лист ТОВ "Інститут регіонального екологічних досліджень" №259 від 30.11.2016.
Листом №1288/02.1-24/04.2 від 30.12.2016 відповідач зазначив про відмову у видачі відповідного дозволу, в зв`язку з поданням недостовірних відомостей у складі матеріалів, необхідних для одержання документу дозвільного характеру, а саме:
в п.5 клопотання про узгодження умов і одержання дозволу на спеціальне водокористування не конкретизовано місце знаходження ділянки водного об`єкту, де здійснюється скидання зворотних вод;
в п.6 клопотання наведена інформація щодо характеристики поверхневих вод, використаних як джерело для скиду стічних вод, не відповідає даним, наведеним у нормативах гранично допустимого скиду (ГДС) речовин;
в п.12 клопотання дані загального забору та використання води не відповідають даним наданих розрахунків та даним фактичного водокористування за формою №2ТП-водгосп (річна);
в п.13 клопотання об`єм відведення стічних вод в каналізацію міста не відповідає даним розрахунку; не зазначена проектна потужність очисних споруд, тис.м3/рік; наведена якісна характеристика зворотних вод не відповідає даним нормативів ГДС речовин;
в п.15 клопотання запропоновані заходи, відносяться до обов`язків водокористувача, визначених ст.44 ВКУ, та не можуть розглядатися як заходи з охорони та раціонального використання вод.
В наданому звіті про виконання умов попереднього дозволу на спеціальне водокористування відсутня інформація про виконання умов попереднього дозволу на спеціальне водокористування, вказаних в розділі 6 дозволу, а також не наданий розрахунок поточних індивідуальних балансових норм водоспоживання та водовідведення на одиницю продукції з пояснювальною запискою.
25.01.2017 позивач повторно, через Департамент надання адміністративних послуг та розвитку підприємництва Запорізької міської ради, для отримання вказаного дозволу надав документи, а саме: 1) заяву; 2) клопотання про узгодження умов і одержання дозволу на спеціальне водокористування; 3) розрахунок потреби у воді; 4) схему водозабору; 5) нормативи ГДС; 6) звіт про використання води (2-ТП водгосп.); 7) інформацію про виконання заходів, передбачених попереднім дозволом; 7) довідку з ЄДРПОУ.
Листом від 24.02.2017 за №126/02.1-24/04.2 відповідач повторно відмовив у видачі відповідного дозволу з причин не в повному обсязі ЗДП «Радіоприлад» усунення зауважень, викладених у листі від 30.12.2016 №1288/02.1-24/04.2; а саме:
в п.12 клопотання - після приведення даних у відповідність з наданими розрахунками потреби у води та даним фактичного водокористування за формою №2ТП-водгосп (річна) встановлено відсутність розрахункових обсягів водовідведення для ЖКО ЗДП "Радіоприлад" (житловий будинок №58 по пр.Соборному) і схеми підключення вказаного будинку до мереж водопостачання та водовідведення;
в п.13 клопотання в об`ємі відведення стічних вод в каналізацію міста не враховані обсяги водовідведення від орендарів, крім того, обсяги водовідведення від ЖКО ЗДП "Радіоприлад" (житловий будинок №58 по пр.Соборному) непідтверджені розрахунками;
При виправленні зауважень встановлено подання недостовірної інформації для розробки нормативів гранично допустимого скидання (ГДС) речовин із зворотними водами ЗДП "Радіоприлад" у р. Дніпро.
Так, в наданому розрахунку поточних індивідуальних балансових норм водоспоживання та водовідведення на одиницю продукції вказані технологічні процеси основного та допоміжного виробництва, зворотні води яких відсутні в наданих на затвердження нормативах ГДС. Зокрема, в нормативах ГДС не враховано наявність речовин, які утворюються на ділянці покриття сплавом олово-свинець, лінії кадмірування, ділянці сріблення та хлоруванні трубопроводів, що вказані в Розрахунку. Ці речовини не включено підприємством до листа від 20.09.2016 №118-2194 щодо погодження переліку інгредієнтів для розробки нормативів ГДС.
17.03.2017 ЗДП «Радіоприлад» повторно, через Департамент надання адміністративних послуг та розвитку підприємництва Запорізької міської ради, надав відповідачу документи для отримання вказаного дозволу, а саме: 1) заяву; 2) клопотання про узгодження умов і одержання дозволу на спеціальне водокористування; 3) розрахунок потреби у воді; 4) схему водозабору; 5) нормативи ГДС; 6) звіт про використання води (2-ТП водгосп.); 7) інформація про виконання заходів, передбачених попереднім дозволом; 8) довідку з ЄДРПОУ.
Листом від 23.03.2017 за №732/02.1-24/04.2 відповідач повторно відмовив у видачі відповідного дозволу, оскільки у наданому пакеті документів для затвердження нормативів гранично допустимого скидання (ГДС) речовин із зворотними водами ЗДП "Радіоприлад" у р.Дніпро, не враховано наявність речовин, які утворюються на ділянці покриття сплавом олово-свинець, лінії кадмірування, ділянці сріблення та хлоруванні трубопроводів, що вказані в наданому розрахунку поточних індивідуальних балансових норм водоспоживання та водовідведення на одиницю продукції. Ці речовини не включено підприємством до листа від 20.09.2016 №118-2194 щодо погодження переліку інгредієнтів для розробки нормативів ГДС.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у наданих позивачем документах для видачі дозволу на спеціальне водокористування не усунені недоліки, які перешкоджають у видачі дозволу на спеціальне водокористування ЗДП «Радіоприлад», та в затвердженні нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у його водний об`єкт, тому дії відповідача, на думку судів попередніх інстанцій, є правомірними.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 1 Водного кодексу України водокористування - використання вод (водних об`єктів) для задоволення потреб населення, промисловості, сільського господарства, транспорту та інших галузей господарства, включаючи право на забір води, скидання стічних вод та інші види використання вод (водних об`єктів).
Статтею 49 Водного кодексу України, визначено, що спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу.
Дозвіл на спеціальне водокористування видається: Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями - у разі використання води водних об`єктів загальнодержавного значення; органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням із Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями - у разі використання води водних об`єктів місцевого значення; центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, - у разі використання води водних об`єктів у зоні відчуження та зоні безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Дозвіл на спеціальне водокористування надається безоплатно.
Строк видачі дозволу на спеціальне водокористування або надання письмового повідомлення про відмову в його видачі становить не більше тридцяти календарних днів з дня надходження на розгляд заяви та відповідних документів.
Органи, зазначені у частині другій цієї статті, зобов`язані протягом п`яти календарних днів з дня надходження заяви на отримання дозволу на спеціальне водокористування надіслати завірені ними копії відповідних документів до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, у разі використання підземних вод - до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у разі використання водних об`єктів, віднесених до категорії лікувальних, - до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я.
Центральні органи виконавчої влади, зазначені у частині п`ятій цієї статті, зобов`язані протягом п`ятнадцяти календарних днів з дня одержання копій документів надати безоплатно органам, що приймають рішення про видачу дозволу на спеціальне водокористування, свої висновки щодо можливості його видачі.
Органи, визначені частиною другою цієї статті, при прийнятті рішення про видачу дозволу на спеціальне водокористування або відмову в його видачі обов`язково враховують відповідні висновки центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я.
При розгляді і прийнятті центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, рішення про надання дозволу чи відмову в наданні дозволу на спеціальне водокористування у зоні відчуження та зоні безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, вимоги частин п`ятої - сьомої цієї статті не застосовуються.
Порядок видачі дозволів на спеціальне водокористування затверджується Кабінетом Міністрів України.
У дозволі на спеціальне водокористування встановлюються ліміт забору води, ліміт використання води та ліміт скидання забруднюючих речовин. У разі настання маловоддя ці ліміти можуть бути зменшені спеціально уповноваженими державними органами без коригування дозволу на спеціальне водокористування.
Спеціальне водокористування є платним.
Так, пунктом 1 Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженого постановою КМУ №321 від 13.03.2002 (із змінами та доповненнями) передбачено, що цей Порядок визначає процедуру видачі юридичним і фізичним особам (далі - водокористувачі) дозволів на спеціальне водокористування (забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання у водні об`єкти забруднюючих речовин, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів).
Пунктами 3, 4 указаного Порядку передбачено, що видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Видача або відмова у видачі дозволу на спеціальне водокористування здійснюється протягом тридцяти календарних днів з дня надходження заяви та документів, необхідних для видачі дозволу.
Дозвільні органи зобов`язані протягом п`яти робочих днів з дня надходження заяви надіслати в електронній формі копії документів щодо обґрунтування потреби у воді з помісячним нормативним розрахунком водокористування і водовідведення, а також опису та схем місць забору води та скидання зворотних вод до: Держгеонадр - у разі використання підземних вод; МОЗ - у разі використання вод водних об`єктів, віднесених до категорії лікувальних.
Держгеонадра і МОЗ зобов`язані протягом п`ятнадцяти календарних днів з дня одержання в електронній формі копій документів надати безоплатно органу, що приймає рішення про видачу дозволу на спеціальне водокористування, висновки в електронній формі щодо можливості його видачі.
Порядок обміну документами в електронній формі встановлюється Міндовкіллям.
Дозвільні органи під час прийняття рішення про видачу дозволу або про відмову в його видачі враховують відповідні висновки Держгеонадр та МОЗ.
У разі ненадання протягом встановленого строку висновку щодо можливості видачі дозволу на спеціальне водокористування вважається, що Держгеонадра або МОЗ не заперечує проти видачі такого дозволу.
У разі відмови у видачі дозволу водокористувачу надається відповідь з обґрунтуванням причин відмови.
Подання водокористувачем заяви та відповідних документів, видача або відмова у видачі дозволу здійснюються в паперовій або електронній формі.
Відповідно до положень частин 1, 5 статті 4-1 Закону України №2806-IV від 06.09.2005 "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" зазначено, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.
Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.
У разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.
При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).
На виконання указаних вимог Закону, позивач неодноразово звертався до відповідача з метою отримання нового дозволу на спеціальне водовикористання.
Однак, відповідач, перевіряючи наявність усіх необхідних для надання такого дозволу документів повертав їх з метою усунення недоліків.
При цьому, усуваючи недоліки, позивач виконував вимоги Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації не в повній мірі.
Так, позивачем, у наданому у складі пакету документів для отримання дозволу на спеціальне водокористування для затвердження нормативи гранично допустимого скидання (ГДС) речовин із зворотними водами ЗДП «Радіоприлад» у р. Дніпро, не враховано наявність речовин, які утворюються на ділянці покриття сплавом олово - свинець, лінії кадмірування, ділянці сріблення та хлоруванні трубопроводів, що вказані в наданому розрахунку поточних індивідуальних балансових норм водоспоживання та водовідведення на одиницю продукції. Ці речовини не включено до листа від 20.09.2016 №118-2194 щодо погодження переліку інгредієнтів для розробки нормативів ГДС.
Також, в матеріалах справи відсутні докази того, що речовини, які утворюються на ділянці покриття сплавом олово-свинець, лінії кадмірування, ділянці сріблення та хлоруванні трубопроводів, при розробці нормативів ГДС подавались на погодження відповідачу.
З урахуванням зазначеного, Верховний Суд погоджується з доводами судів попередніх інстанцій, що в нормативах ГДС не враховано наявність речовин, які утворюються на ділянці покриття сплавом олово-свинець, лінії кадмірування, ділянці сріблення та хлоруванні трубопроводів, що вказані у Вихідних даних до розрахунку індивідуальних норм водоспоживання та водовідведення на одиницю продукції для ЗДП "Радіоприлад".
Положеннями ст.33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що екологічні нормативи встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів.
Нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього є єдиними для всієї території України.
Пунктом 2.6"Інструкції про порядок розробки та затвердження гранично допустимих скидів (ГДС) речовин у водні об`єкти із зворотними водами", затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №116 від 15.12.1994 визначено перелік показників складу і властивостей зворотних вод для встановлення величин ГДС речовин повинен включати тільки всі ті показники і речовини, присутність яких у зворотних водах пов`язана з діяльністю водокористувача та його технологічним регламентом (добуванням, використанням, транспортуванням вод тощо); при цьому скид інших речовин забороняється.
Згідно з п. 4.4. указаної Інструкції скид будь-яких речовин, пов`язаних з діяльністю водокористувачів, що не вказані у затверджених ГДС, заборонений.
Згідно з п.17-п.18 "Порядку розроблення і затвердження нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 вересня 1996 року за N 1100, водокористувач відповідає за наявність затверджених нормативів ГДС та надання розробнику достовірних вихідних даних, що одержуються на основі проведення інвентаризації показників складу та властивостей зворотних вод згідно з наведеними переліками забруднюючих речовин, скидання яких нормується та ідентифікація яких у зворотних водах є обов`язковою, обсягу витрат зворотних вод та інших необхідних для розрахунків даних. У документах, що входять до складу проекту нормативів ГДС, зазначаються фактичні дані про наявність забруднюючих речовин, що скидаються водокористувачем у поверхневі водні об`єкти, або таких, концентрація яких у зворотній воді збільшується порівняно із забраною водою (наприклад на теплових або атомних електростанціях), ліміти на скидання, проекти нормативів ГДС та гранично допустимих рівнів токсичності, плани заходів щодо зменшення скидання забруднюючих речовин для поетапного досягнення екологічного нормативу якості води у водному об`єкті. До цих документів додаються відповідні матеріали обгрунтування, у разі відсутності яких проекти нормативів ГДС не розглядаються.
Таким чином, за відсутності доказів врахування в нормативах ГДС наявності усіх речовин, які утворюються в ході виробництва, відповідач прийшов правильного висновку про відсутність підстав для надання відповідного дозволу позивачу.
З огляду на викладене колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для відмови у задоволенні позову є правильним.
При цьому зауваження, що з`явились у суб`єкта владних повноважень щодо помилок, недоліків та неточностей що виникли в ході усунення первісних недоліків не можуть розцінюватись як нові, так як не надання їм оцінки, в подальшому, може призвести до неможливості витребування уповноваженим органом усіх необхідних документів для отримання відповідного дозволу.
Разом з цим Верховний Суд зазначає, що посилання скаржника на той факт, що судами попередніх інстанцій не надано відповідної оцінки діям відповідача, що виразились в порушенні строків розгляду спростовується позовними вимогами, відповідно до яких сам позивач (скаржник) просить визнати протиправними дії щодо відмови у видачі дозволу; скасувати таку відмову та зобов`язати видати дозвіл.
При цьому позивач не був позбавлений права оскаржити бездіяльність відповідача, що, на його думку, полягала в порушенні строків розгляду його звернень.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст.ст. 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Запорізького державного підприємства «Радіоприлад» залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук