ПОСТАНОВА
Іменем України
03 серпня 2020 року
Київ
справа №809/3104/15
адміністративне провадження №К/9901/13844/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Даноша» до Державної служби геології та надр України, головного спеціаліста Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Янів Руслана Петровича про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Могили А.Б., Гундяка В.Д., Матуляка Я.П. від 09.11.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іщук Л.П., Дяковича В.П., Онишкевича Т.В. від 11.05.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Даноша» (далі - Товариство, ТзОВ «Даноша», позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), головного спеціаліста Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Янів Р.П. (далі - відповідачі), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 03.07.2015 №184 про проведення позапланової перевірки;
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 припису головного спеціаліста Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України Яніва Р.П. від 08.07.2015 №63-14/02 (далі - спірні наказ, припис).
2. Обґрунтовуючи позов Товариство посилалось на те, що спірний наказ є незаконним, оскільки постанова слідчого про призначення перевірки, прийнята у межах кримінального провадження, не передбачена чинним у період спірних правовідносин законодавством у якості підстави для здійснення заходу державного геологічного контролю.
3. Мотивуючи позовну заяву в частині вимоги про скасування пункту 1 спірного припису, ТзОВ «Даноша» зазначало, що оскільки видобуток підземних вод здійснюється без перевищення ліміту на добу, встановленого статтею 23 Кодексу України про надра, то отримання спеціального дозволу на користування надрами у даному конкретному випадку не вимагається.
4. Зважаючи, що спірний наказ видано за відсутності на те передбачених законом правових підстав, а оскаржуваний Товариством припис встановлює для позивача обов`язок отримати дозвіл на спеціальне водокористування, який, за даних умов, отримувати не потрібно, ТзОВ «Даноша» просило позов задовольнити.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09.11.2015, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2016, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 спірного припису. В решті позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що підставою для видачі спірного наказу про проведення позапланової перевірки позивача слугувала прийнята в межах кримінального провадження постанова старшого слідчого від 24.06.2015, яка містила дані про порушення надрокористувачем вимог законодавства, а тому цей акт виданий відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття даного рішення, у зв`язку з чим позовна вимога щодо визнання його протиправним та скасування задоволенню не підлягає.
7. Також суди попередніх інстанцій відзначили, що оспорюваний наказ є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання. За результатами реалізації прав, що випливають із вказаного наказу, відповідачем складено акт перевірки та винесено припис. Отже, враховуючи, що відповідачами фактично реалізована компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки, оспорюваний наказ не є таким, що порушує права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків, а отже, задоволення позовних вимог про визнання протиправним наказу не призведе до поновлення порушеного права позивача, оскільки такий наказ не є юридично значимим для позивача з огляду на прийняття в подальшому спірного припису.
8. Задовольняючи позов в частині вимог про визнання протиправним та скасування пункту 1 спірного припису, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач не довів законності прийнятого ним акта, оскільки не надав доказів перевищення Товариством ліміту продуктивності водозабору підземних вод на добу, встановленого статтею 23 Кодексу України про надра.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог Держгеонадра подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у позові в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до наказу Державної служби геології та надр України від 03.07.2015 №184, виданого у зв`язку із надходженням постанови про призначення перевірки від 24.06.2015, надісланої листом слідчого відділення Калуського МВ УМВС України в Івано-Франківської області від 24.06.2015 №11984, на підставі пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», відповідно до Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 №1294, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України проведена в період з 06.07.2015 по 07.07.2015 позапланова перевірка ТзОВ «Даноша» з питань, зазначених в постанові про призначення перевірки від 24.06.2015 року, а саме, щодо видобування підземних прісних вод на території Калуського району Івано-Франківської області протягом 2011-2014 років.
11. За результатами перевірки складений акт №2-03/09/2015-01/у-02 від 07.07.2015, в якому зазначено, що ТзОВ «Даноша» на протязі 2011-2014 років на території Калуського району здійснено видобуток 1138,2 тис.м куб. підземних вод без отримання спеціального дозволу на користування надрами, які були використані як для виробничих потреб підприємства, так і для господарсько-побутового використання.
12. Не погодившись із висновками даного акту ТзОВ «Даноша» 07.07.2015 скеровано Західному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю заперечення на нього за №1673/1.
13. 08.07.2015 року головним спеціалістом Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України Янівим Р.П. винесений припис №63-14/02, в пункті першого якого зазначено, що у ТзОВ «Даноша» відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами і встановлений термін до 31.12.2015 для його усунення ТзОВ «Даноша».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що оскаржувані ним судові рішення не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки такі, на його переконання, ухвалені без повного і всебічного з`ясування обставин справи, з порушенням норм процесуального і неправильним застосуванням норм матеріального права.
15. Таку позицію скаржник мотивує тим, що оскільки забір підземних вод, які законодавством віднесено до корисних копалин загальнодержавного значення, здійснюється позивачем зі свердловини не тільки для власних господарських і побутових цілей, а й з метою використання для забезпечення виробничих потреб підприємства, то ТзОВ «Даноша» було зобов`язане було отримати спеціальні дозволи на користування надрами в установленому законом порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
17. Оскільки доводи та вимоги касаційної скарги не стосуються оскаржуваних судових рішень в частині відмови у задоволенні позовних вимог, то колегія суддів рішення суду у цій частині не переглядає.
18. Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
20. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника суд вважає обґрунтованими з огляду на наступне.
23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
24. Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
25. Відповідно до положень Водного кодексу України підземні води належать до державного водного фонду України, а згідно з Кодексом України про надра вони є частиною надр (є корисними копалинами загальнодержавного значення відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 №827).
26. Стаття 2 Водного кодексу України містить посилання на гірничі відносини, які виникають під час користування водними об`єктами та регулюються відповідним законодавством України.
27. Тобто, прісні підземні води - це природний ресурс із подвійним правовим режимом, а тому, використовуючи підземні води, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра.
28. Відповідно до положень статей 46 48 Водного кодексу України водокористування може бути двох видів - загальне або спеціальне. Спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється фізичними та юридичними особами для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.
29. Спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу (пункт 9 частини першої статті 44, стаття 49 Водного кодексу України).
30. Статтями 16 19 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
31. Отже, чинним законодавством передбачено обов`язок отримання господарюючими суб`єктами як дозволу на спеціальне водокористування, так і спеціального дозволу на користування ділянкою надр. При цьому спеціальний дозвіл на користування надрами дає право на видобування підземних вод, а дозвіл на спеціальне водокористування - право на їх використання.
32. Разом із тим Кодекс України про надра передбачає випадки, за яких господарюючі суб`єкти мають право видобувати підземні води без спеціального дозволу (стаття 21 Кодексу України про надра).
33. Статтею 23 зазначеного Кодексу закріплено право землевласників і землекористувачів у межах наданих їм земельних ділянок без спеціальних дозволів видобувати, зокрема, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 куб. м на добу.
34. Однією з обов`язкових умов для звільнення суб`єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.
35. Водночас чинне законодавство не містить норм, які б тлумачили поняття «господарсько-побутові потреби».
36. Проте, із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об`єктами для потреб галузей економіки) Водного кодексу України та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями «водокористування для потреб галузей економіки» та «промислові потреби».
37. Виходячи з викладеного колегія суддів вважає, що видобувати підземні води без отримання спеціального дозволу на користування надрами - при використанні підземних вод за умови неперевищення продуктивності забору води в обсязі 300 кубічних метрів на добу - мають право суб`єкти господарювання тільки для власних господарсько-побутових потреб, а видобуток підземних вод для здійснення господарської діяльності вимагає отримання спеціального дозволу уповноваженого державою органу.
38. Аналогічний висновок викладений в постановах Верховного Суду України від 23.06.2015 у справі №813/5179/13-а та від 29.09.2015 у справі №810/1638/13-а, постанові Верховного Суду від 09.04.2019 у справі №815/5254/16.
39. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що Товариство здійснювало видобуток підземних вод, в тому числі, для задоволення виробничих потреб під час здійснення господарської діяльності ТзОВ «Даноша», а тому останнє було зобов`язане отримати спеціальні дозволи на користування надрами, однак упродовж 2011-2014 років цього не зробило.
40. Беручи до уваги те, що як з`ясовано під час судового розгляду даної справи, Товариство здійснювало видобуток підземних вод з метою їх використання у виробництві, а не для власних господарсько-побутових потреб, як це передбачено у статті 23 Кодексу України про надра, Верховний Суд вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій стосовно поширення дії вищезгаданої правової норми на спірні правовідносини.
41. Тому колегія суддів вважає, що обставини стосовно обсягу видобутих позивачем корисних копалин (підземних вод) на добу в даному конкретному випадку не мають самостійного значення для правильного вирішення цього спору і не можуть свідчити про відсутність у Товариства обов`язку отримати спеціальні дозволи на користування надрами.
42. Зважаючи на вищевикладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позову в оскаржуваній відповідачем частині не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43. Ураховуючи наведене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовну вимогу про визнання протиправним та скасування пункту 1 спірного припису, неправильно застосували норми матеріального права, а отже ухвалили в цій частині незаконні судові рішення, які, як наслідок, підлягають скасуванню.
44. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
45. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 351 КАС України).
46. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги та ухвалення в оскаржуваній позивачами частині нового судового рішення про задоволення позовних вимог.
47. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09.11.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2016 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Даноша» до Державної служби геології та надр України, головного спеціаліста Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Янів Руслана Петровича про визнання протиправним та скасування наказу - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа