ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 812/306/17
адміністративне провадження № К/9901/15444/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 812/306/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Луганській області про визнання неправомірною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Луганській області
на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, прийняте в складі головуючого судді Шембелян В.С.,
та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Гайдара А.В., суддів Василенко Л.А., Ханової Р.Ф.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. 16 лютого 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Луганській області (далі - відповідач, ГУ НП в Луганській області) та просив:
1.1 визнати неправомірними дії/бездіяльність відповідача щодо не нарахування позивачу винагороди за безпосередню участь в антитерористичній операції за період з 07 листопада 2015 року по 19 січня 2016 року на суму 22299 грн 10 коп;
1.2 зобов`язати відповідача провести нарахування та виплату позивачу винагороди за безпосередню участь в антитерористичній операції за період з 07 листопада 2015 року по 19 січня 2016 року в сумі 22299 грн 10 коп.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що у період часу з 07 листопада 2015 року по 24 червня 2016 року безпосередню брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, у зв`язку із чим позивач має право на нараховування щомісячної винагороди за участь в АТО.
2.1. Згідно з довідкою ГУМВС України у Луганській області та ГУНП в Луганській області відповідачем в порушення постанови Кабінету Міністрів України «Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій» від 31 січня 2015 року № 24 (далі - Постанова № 24) не нараховано та не виплачено винагороду за безпосередню участь в АТО за період з 07 листопада 2015 року по 19 січня 2016 року в загальному розмірі 22299 грн 10 коп.
3. Представник відповідача проти задоволення позову заперечував та зазначив, що в лавах поліції відсутні спеціальні звання а саме: осіб рядового та начальницького складу, а тому посилання позивача на той факт, що Постанова № 24 поширюється на поліцейських є хибною. Оскільки зазначена постанова розповсюджується саме на осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів.
3.1. Відповідно до статті 80 Закону України «Про Національну поліцію» види спеціальних звань поліцейських розділені та три категорії, а саме: молодшого, середнього, вищого складу поліції. Поняття особи рядового та начальницького складу міститься в Положенні про проходження служби особами рядового та начальницького складу ОВС, яке, у свою чергу, регламентувало порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (міліціонерів) та не яким чином не застосовується до поліцейських. Кабінетом Міністрів України не вносилось будь-яких змін до Постанови № 24 у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію».
3.2. Відповідно до Положення про ГУНП в Луганській області, затвердженого наказом Голови Національної поліції України від 06 листопада 2015 року № 29, Головне управління фінансується за рахунок Державного бюджету України, однак відповідач фінансування на виплати винагороди в спірний період не отримував. В свою чергу, порядок виплати винагороди за участь в АТО саме поліцейським, передбачений постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських» від 20 січня 2016 року № 18 (далі - Постанова № 18).
3.3. На виконання Постанови № 18 наказом МВС України від 06 квітня 2016 року № 259 була затверджена Інструкція про розміри та умови виплати винагороди поліцейським в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій, зазначений наказ набрав чинності з дня його офіційного опублікування та повинен застосовуватись з дня набрання чинності Постановою № 18. Тобто порядок виплати винагороди за участь в АТО в період з 07 листопада 2015 року по 21 січня 2016 року (дата опублікування Постанови № 18) для поліцейських був неврегульований. Виплата поліцейським винагороди за участь в АТО здійснюється з 21 січня 2016 року. Тобто заборгованість щодо виплати позивачу винагороди за участь в антитерористичній операції у відповідача відсутня.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 наказом Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 12 грудня 2014 року № 97 включено до складу сил і засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в антитерористичній операції на території Луганської області, забезпечення її проведення з 01 серпня 2014 року,
5. Наказом Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 17 листопада 2015 року № 321 ОСОБА_1 виключено зі складу сил і засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в антитерористичній операції на території Луганської області, забезпечення її проведення з 07 листопада 2015 року.
6. Наказом Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 19 грудня 2015 року № 353 включено до складу сил і засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в антитерористичній операції на території Луганської області, забезпечення її проведення з 07 листопада 2015 року.
7. Наказом Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 02 липня 2016 року № 184дск ОСОБА_1 виключено зі складу сил і засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Луганської області, забезпечення її проведення з 25 червня 2016 року.
8. Згідно з довідкою від 02 березня 2017 року № 201/111/22-2017, виданій ГУНП в Луганській області, грошове забезпечення позивача у листопаді 2015 року (за період з 07 листопада 2015 року по 30 листопада 2015 року) становило 6909,95 грн, у грудні 2015 року - 9312 грн 24 коп, у січні 2017 року (за період з 01 січня 2016 року по 19 січня 2016 року) - 9852 грн 08 коп. Грошове забезпечення позивачу за вказані місяці сплачено, однак не сплачена винагорода за безпосередню участь в Антитерористичній операції.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
9. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2017 року, позов задоволено частково:
9.1. Стягнуто з ГУНП в Луганській області на користь ОСОБА_1 , винагороду за безпосередню участь в Антитерористичній операції в розмірі 100 відсотків місячного грошового забезпечення за листопад 2015 року (за період з 07 листопада 2015 року по 30 листопада 2015 року) - 5527 грн 96 коп, за грудень 2015 року - 9312 грн 24 коп, за січень 2016 року (за період з 01 січня 2016 року по 19 січня 2016 року) - 6076 грн 91 коп, а всього за період з 07 листопада 2015 року по 19 січня 2016 року у розмірі 20917 грн 11 коп з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
9.2. В решті позовних вимог відмовлено.
10. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції дійшли висновку, що безпосередня участь позивача в антитерористичній операції у спірний період, документально підтверджена, тому відповідно до Постанови №24 він набув права на виплату відповідної винагороди за участь в антитерористичній операції» позивач має право на отримання винагороди за спірний період.
ІV. Касаційне оскарження
11. Не погодившись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, ГУНП в Луганській області подано до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, яка зареєстрована у суді 21 серпня 2017 року.
12. У касаційній скарзі ГУНП в Луганській області зазначає, що відповідно до пункту 1 Постанови № 24 установлено, що в особливий період або під час проведення Антитерористичної операції військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу Збройних Сил, інших утворених відповідно до законів військових формувань, правоохоронних органів, Державної служби з надзвичайних ситуацій, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у відсотках місячного грошового забезпечення. Тобто Постанова № 24 розповсюджується саме на осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів.
13. Відповідно до статті 80 Закону України «Про Національну поліцію» зазначені види спеціальних звань поліцейських, які в свою чергу розділені на три категорії, а саме, молодшого, середнього, вищого складу поліції. Тобто, поняття особи рядового та начальницького складу міститься в Положенні про проходження служби особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, яке в свою чергу регламентувало порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (міліціонерів) та не застосовується до поліцейських.
14. На думку заявника касаційної скарги, в лавах поліції відсутні спеціальні звання осіб рядового та начальницького складу, а тому посилання позивача на той факт, що Постанова № 24 поширюється на поліцейських є помилковими.
15. За таких обставин заявник касаційної скарги просить скасувати рішення попередніх інстанцій та прийняти нове рішення яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
16. 25 вересня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Луганського окружного адміністративного суду справу № 812/306/17.
17. 10 жовтня 2017 року справа № 812/306/17 надійшла до Вищого адміністративного суду України.
18. На виконання вимог підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (набрав чинності 15 грудня 2017 року), касаційну скаргу передано до Верховного Суду.
19. 05 лютого 2018 року протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю Бевзенка В.М., суддів Шарапу В.М., Данилевич Н.А.
20. 12 травня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020 року № 766/0/78-20 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
21. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н.В., суддів - Смоковича М.І., Радишевську О.Р.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
22. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
23. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
25. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
27. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Статтею 13 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), визначено, що при проведенні антитерористичної операції використовуються сили і засоби (особовий склад, спеціалісти, зброя, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв`язку, інші матеріально-технічні засоби) суб`єктів боротьби з тероризмом, а також підприємств, установ, організацій, які залучаються до участі в антитерористичній операції, в порядку, визначеному згідно з Положенням, зазначеним у частині другій статті 12 цього Закону.
29.1. За рішенням керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України, погодженим із керівництвом відповідних суб`єктів боротьби з тероризмом, до широкомасштабних, складних антитерористичних операцій у районі їх проведення залучаються та використовуються сили та засоби (особовий склад та спеціалісти окремих підрозділів, військових частин, зброя, бойова техніка, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв`язку, інші матеріально-технічні засоби) Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України, Збройних Сил України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону, та органів охорони державного кордону, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Управління державної охорони України.
29.2. Працівники правоохоронних органів, військовослужбовці та інші особи, які залучаються до антитерористичної операції, на час її проведення підпорядковуються керівнику оперативного штабу.
30. Згідно з пунктом 1 Постанови №24 в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу Збройних Сил, інших утворених відповідно до законів військових формувань, правоохоронних органів, Державної служби з надзвичайних ситуацій, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у відсотках місячного грошового забезпечення.
31. Відповідно до статті 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» правоохоронні органи - органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.
VІ. Позиція Верховного Суду
32. Переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
33. Приписами Постанови № 24 (чинної на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції особам рядового та начальницького складу правоохоронних органів виплачується винагорода за безпосередню участь в антитерористичній операції у відсотках місячного грошового забезпечення.
34. Поняття правоохоронних органів міститься у Законі України «Про основи національної безпеки», відповідно до якого правоохоронні органи - органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій.
35. Правова позиція стосовно того, що Національна поліція є правоохоронним органом викладена у постанові Верховного Суду від 06 березня 2019 року в справі № 812/1424/16 і Верховний суд не вбачає підстав відступати від неї.
36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказами Антитерористичного Центру при Службі безпеки України від 19 грудня 2015 року № 353 та від 02 липня 2016 року № 184дск та довідкою ГУНП в Луганській області від 02 березня 2017 року № 201/111/22-2017 підтверджується, що ОСОБА_1 в період, зокрема, з 07 листопада 2015 року по 24 червня 2016 року брав безпосередню участь в антитерористичній операції на території Луганської області, проходив службу у ГУНП у Луганській області, яке є правоохоронним органом.
37. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, адже Національна поліція є правоохоронним органом, а позивач проходив у спірний період службу саме в національній поліції, тому на нього розповсюджується дія Постанови №24. У зв`язку з цим, позивач має право на винагороду, яка виплачується за безпосередню участь в Антитерористичній операції у відсотках місячного грошового забезпечення.
38. Верховний Суд також ураховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
39. Враховуючи зазначену позицію Європейського суду з прав людини, Верховний Суд надав відповідь на всі аргументи відповідача, наведені в касаційній скарзі, які мають значення для правильного вирішення справи.
40. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41. Ураховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Луганській області залишити без задоволення.
2. Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2017 року в справі № 812/306/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: Н.В. Шевцова
Судді: М.І. Смокович
О.Р. Радишевська