№ 813/3292/17(876/582/18)

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 813/3292/17(876/582/18)

адміністративне провадження № К/9901/59697/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.

судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 (суддя - Мартинюк В.Я.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 (головуючий суддя - Костів М.В., судді: Гулид Р.М., Кузьмич С.М.)

у справі за позовом заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури до Трускавецької міської ради, третя особа - Приватне акціонерне товариство "Трускавецькурорт", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області звернувся до суду з позовом в якому, з урахуванням змінених позовних вимог, просив:

-визнати протиправною бездіяльність Трускавецької міської ради щодо незабезпечення виготовлення проекту землеустрою в частині організації та встановлення меж першої зони санітарної охорони мінеральних вод у м. Трускавці Курортної балки й закріплення їх в натурі (на місцевості);

-зобов`язати Трускавецьку міську раду виконати в повному обсязі визначені законодавством повноваження щодо виготовлення проекту землеустрою в частині організації та встановлення меж першої зони санітарної охорони мінеральних вод у м. Трускавці Курортної балки та закріплення їх в натурі (на місцевості).

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Постановою Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 за № 548 «Про межі округів і зон санітарної охорони курортів Трускавець Львівської області і Євпаторії у Кримській області» затверджено межі округів і зон санітарної охорони курорту Трускавець у Львівській області та план санітарно-оздоровчих заходів в округах та зонах санітарної охорони курорту Трускавець.

На виконання вимог плану санітарно-оздоровчих заходів в округах та зонах санітарної охорони курорту Трускавець було встановлено розпізнавальні знаки для маркування меж першої зони санітарної охорони курорту у вигляді бетонних стовпців у відповідності до розробленого проекту. Внаслідок зруйнування більшості цих стовпців виникла необхідність повторного їх встановлення.

Рішенням Трускавецької міської ради від 02.04.2009 за №465 «Про виконання програми соціально-економічного та культурного розвитку міста Трускавця за 2008 рік та затвердження програми соціально-економічного та культурного розвитку міста Трускавця на 2009 рік» було передбачено здійснити інвентаризацію та повторне винесення в натуру межових знаків 1-ої зони санітарної охорони згідно додатків до постанови Ради Міністрів УРСР за №548 від 09.11.1981 та доручено виконання цих заході для ЗАТ ЛОЗ «Трускавецькурорт» (на даний час ПрАТ «Трускавецькурорт»).

В підтвердження виконання даного рішення органу місцевого самоврядування в матеріалах справи наявний Технічний звіт по виносу кутів повороту меж перших зон (зон суворого режиму) ділянок «Курортна балка», «Липки» (питні) та «Липки» (розсоли).

ДП ДІПМ «Містопроект» на замовлення виконавчого комітету Трускавецької міської ради в 2012 році розроблено «Уточнення координат розпізнавальних межових знаків першої зони санітарної охорони курорту Трускавець».

Рішенням Трускавецької міської ради Львівської області від 21.02.2013 за № 470 Трускавецькій міській раді надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж першої зони (зони суворого режиму) округу санітарної охорони.

02.04.2014 відбулося засідання конкурсної комісії з визначення виконавців робіт із землеустрою, оцінки земель та виконання земельних торгів на конкурентних засадах, на якому розглядались лише документи ТзОВ «Західземлемпроект».

22.05.2014 відповідач прийняв рішення №716 «Про затвердження протоколу конкурсної комісії» за №6 від 02.04.2014. У зв`язку з тим, що на участь у повторному конкурсі надійшла заява тільки від ТзОВ «Західземлемпроект», комісія прийняла рішення про укладення із вказаним товариством договору на виконання послуг з виконання робіт із землеустрою, проте ТзОВ «Західземлемпроект» не направило на адресу Трускавецької міської ради договору для підписання.

03.12.2015 органом місцевого самоврядування прийнято рішення № 21 «Про затвердження міської програми «Проведення заходів із землеустрою на 2016-2020 роки», з подальшими змінами, внесеними 02.02.2017 рішенням за № 422.

Також, ДП ДІПМ «Містопроект» на замовлення виконавчого комітету Трускавецької міської ради виконана робота з виготовлення містобудівної (проектної) документації «План зонування території міста Трускавця (зонінг)», затверджена рішенням Трускавецької міської ради № 693 від 12.10.2017. Перший пояс ЗСО родовищ мінеральної води (зона суворого режиму САН-5) нанесено на схему планувальних обмежень, розроблену у складі плану зонування території.

Вважаючи, що відповідач тривалий час не вчиняє жодних дій щодо самоврядного контролю з охорони та використання земель в межах міста Трускавця, заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури звернувся в суд з позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12.12.2017, залишеним без змін постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що зобов`язувати Трускавецьку міську раду забезпечити виготовлення проекту землеустрою в частині повторної організації та встановлення меж першої зони санітарної охорони мінеральних вод у м. Трускавці Курортної балки та закріплення їх в натурі (на місцевості) не має правових підстав, оскільки такі межі були вже раніше встановлені постановою Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 року за №548.

Також, суди виходили з того, що виготовлення проекту землеустрою з метою повторного встановлення меж першої зони санітарної охорони може призвести до наявності розбіжностей у картографічних даних, що в подальшому може мати наслідком виникнення конфліктних ситуацій щодо застосування законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги заступник прокурора Львівської області покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, внаслідок чого суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про відмову в задоволенні позовних вимог.

Зокрема, скаржник покликається на те, що на виконання рішення № 470 від 21.10.2013 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж першої зони (зони суворого режиму) округу санітарної охорони» відповідачем проведено конкурсний відбір із визначення виконавця робіт із землеустрою щодо встановлення меж першої санітарної зони, переможцем якого є ТзОВ «Західземлепроект» та виділено із місцевого бюджету кошти на виготовлення вказаних проектів. Однак, на цьому етапі будь-які роботи відповідача щодо організації і встановлення меж територій оздоровчого призначення в порядку, передбаченому законом, з невідомих причин, припинилися та не відновлювались до цього часу.

Також, заступник прокурора Львівської області покликається на те, що посилання судів першої та апеляційної інстанцій, як на доказ активної діяльності відповідача щодо організації та встановлення меж першої зони санітарної охорони мінеральних вод у м. Трускавці, на технічний звіт по виносу кутів повороту меж перших зон (зон суворого режиму) ділянок «Курортна балка», «Липки» (питні) та «Липки» (росоли), виготовлений ПрАТ «Трускавецькурорт» є безпідставним , оскільки така документація не відноситься до землевпорядної, не проходила державної експертизи.

Крім того, скаржник покликається на те, що постановою Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 за № 548 «Про межі округів і зон санітарної охорони курортів Трускавець Львівської області і Євпаторії у Кримській області» затверджено межі округів і зон санітарної охорони курорту Трускавець у Львівській області та план санітарно-оздоровчих заходів в округах та зонах санітарної охорони курорту Трускавець Львівської області та як наслідок, було встановлено розпізнавальні знаки для маркування меж першої зони санітарної охорони курорту у вигляді бетонних стовпців. Однак, як під впливом часу, більшість цих стовпців до 2000 року зруйнувалася, а тому, виникла необхідність для повторного їх встановлення.

Заступник прокурора Львівської області просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволенні позовних вимог.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без розгляду, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 30 Закону України від 05.10.2000 № 2026-III «Про курорти» (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), встановлення меж зон санітарної охорони здійснюється в порядку розроблення проектів землеустрою.

Згідно зі статтею 47 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Положеннями статті 19 Закону № 858-IV передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Відповідно до вимог статті 20 Закону № 858-IV землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі: розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою, у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути); організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою; виявлення порушених земель і земель, що зазнають впливу негативних процесів, та проведення заходів щодо їх відновлення чи консервації, рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, ущільнення, забруднення промисловими відходами, радіоактивними і хімічними речовинами та інших видів деградації, консервації деградованих і малопродуктивних земель.

Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями.

Статтею 27 Закону № 858-IV передбачено, що замовники документації із землеустрою мають право: доручати розробникам виконання робіт із землеустрою; визначати строк виконання робіт і порядок розгляду документації із землеустрою; здійснювати контроль за виконанням робіт із землеустрою в порядку, встановленому законом.

Верховний Суд у постанові від 30.12.2021 по справі № 813/2140/18 дійшов наступних висновків:

«…Колегія суддів відхиляє аргументи касаційної скарги про те, що положення постанови Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 № 548 «Про межі округів і зон санітарної охорони курортів Трускавець у Львівській області та Євпаторія в Кримській області» втратили свою чинність і не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

З цього приводу Верховний Суд звертає увагу на постанову Верховної ради України від 12.09.1991 № 1545-ХІІ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», згідно з положеннями якої до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

Як вказано у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 № 12-рп/98 термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, пункт 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, з часу проголошення незалежності України жодних актів законодавства України на заміну вже існуючих нормативно - правових актів, якими визначається правовий статус курорту Трускавець і межі округів і зон його санітарної охорони, не приймалось.

Колегія суддів також відзначає, що як вбачається з встановлених судовим розглядом обставин цієї справи, відсутні й жодні акти законодавства та/або рішення уповноважених органів державної влади, органів місцевого самоврядування, які б скасовували або змінювали закріплений станом на час проголошення незалежності України та існуючий станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин правовий статус курорту Трускавець, у тому числі в частині меж його округів і зон санітарної охорони.

За таких обставин, постанова Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 № 548 «Про межі округів і зон санітарної охорони курортів Трускавець у Львівській області та Євпаторія в Кримській області» є чинною, підлягає застуванню до спірних правовідносин і обґрунтовано врахована відповідачем при прийнятті спірного рішення.

Помилковими є й посилання касаційної скарги на те, що межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курорту Трускавець не затверджені у порядку, встановленому статтею 29 Закону України «Про курорти» і постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.1998 № 2024 «Про правовий режим зон санітарної охорони водних об`єктів», оскільки вказані норми законодавства не існували станом на час створення курорту Трускавець у Львівській області й встановлення меж його округів і зон санітарної охорони.

При цьому, за правилами частини першої статті 29 Закону України «Про курорти» межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Верховною Радою України одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення.

Оскільки, як встановили суди попередніх інстанцій правовий статус курорту Трускавець, межі округів і зон його санітарної охорони були визначені постановою Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 № 548, тобто до проголошення незалежності України та прийняття Закону України «Про курорти», й жодних рішень відносно курорту Трускавець про які іде мова у статті 29 цього Закону у подальшому не приймалось, то у такому випадку відсутні правові підстави для застосування норм вказаної статті до спірних правовідносин.

Постанова ж Кабінету Міністрів України від 18.12.1998 № 2024 «Про правовий режим зон санітарної охорони водних об`єктів», на яку посилається позивач, прийнята відповідно до статті 93 Водного кодексу України, яка не врегульовує суспільних відносин у сфері організації і розвитку курортів, виявлення та обліку природних лікувальних ресурсів, забезпечення їх раціонального видобутку, використання і охорони з метою створення сприятливих умов для лікування, профілактики захворювань та відпочинку людей.

Отже, як правильно відзначено у оскаржуваних судових рішеннях, при визначенні меж округів і зон санітарної охорони курорту Трускавець слід керуватись саме постановою Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 № 548, з урахуванням рішення Трускавецької міської ради №465 від 02.04.2009 «Про виконання Програми соціально-економічного та культурного розвитку міста Трускавця за 2008 рік та затвердження програми соціально-економічного та культурного розвитку міста Трускавця на 2009 рік», а також відповідною землевпорядною документацією, розробленою і затвердженою на його виконання, якою відновлено (винесено) в натурі (на місцевості) межі першої зони (зони суворого режиму) санітарної охорони мінеральних джерел курорту Трускавець й відображено їх у Генеральному плані міста Трускавця, викопіювання з якого було досліджено судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи.

У справі, яка розглядається, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що межі округів і зон санітарної охорони курорту Трускавець затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 № 548, яка продовжує діяти станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, відтак, незатвердження таких меж відповідачем не характеризує його бездіяльність як протиправну.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач протягом спірного періоду вчиняв заходи спрямовані на інвентаризацію та повторне винесення в натуру межових знаків 1-ої зони санітарної охорони згідно постанови Ради Міністрів УРСР від 09.11.1981 № 548, уточнено координати розпізнавальних межових знаків першої зони санітарної охорони курорту Трускавець, затверджено зонінг та нанесено на Схему планувальних обмежень, розроблену у складі Плану зонування території, перший пояс зон санітарної охорони родовищ мінеральної води (зона суворого режиму САН-5).

За таких обставин, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо відсутності з боку відповідача бездіяльності та прийняли рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343 349 352 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 у справі № 813/3292/17 (876/582/18) залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук