ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 липня 2021 року
м. Київ
справа № 813/3771/16
адміністративне провадження №№ К/9901/44631/18, К/9901/5535/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу та Львівської обласної організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017 (судді - Качмар В.Я., Гінда О.М., Ніколін В.В.) у справі за позовом Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу до Львівської обласної державної адміністрації, треті особи - Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Державний історико-архітектурний заповідник у м. Львові, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Головне територіальне управління юстиції у Львівській області та Управління державної реєстрації Львівської міської ради про визнання неправомірними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
в с т а н о в и в :
У жовтні 2016 року Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу звернулись до суду з позовом, в якому просили:
визнати неправомірними дії відповідача щодо заявлення Львівської обласної державної адміністрації засновником та органом управління Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові;
визнати бездіяльність відповідача щодо неподання заяви та документів державному реєстратору про внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб щодо зміни органу управління Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові;
зобов`язати відповідача подати державному реєстратору заяву, з усіма необхідними документами, про внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб щодо засновника Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові Кабінет Міністрів України та органу управління Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові Міністерство культури України.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.04.2010 відповідачем подано державному реєстратору реєстраційну картку для проведення державної реєстрації юридичної особи - Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові. (далі по тексту - ДІАЗ в м. Львові)
У реєстраційній картці засновником заповідника та органом, до сфери управління якого він належить, зазначено Львівську обласну державну адміністрацію.
На звернення позивача щодо внесення змін до поданих на реєстрацію документів відповідач листом від 26.10.2016 надав відповідь про те, що після внесення змін до законодавчих актів відсутня необхідність відновлення діяльності ДІАЗ в м. Львові. Зміни до реєстраційних документів внесені не були.
Вважаючи такі дії та бездіяльність відповідача протиправними, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилались на те, що реєструючи Державний історико-архітектурний заповідник у м. Львові у Єдиному державному реєстрі підприємства та організації України відповідач протиправно зазначив себе засновником заповідника та органом, до сфери управління якого належить Державний історико-архітектурний заповідник у м. Львові. Проте таких повноважень Кабінет Міністрів України відповідачу не надавав, облдержадміністрації не наділені повноваженнями ні на створення історико-культурних заповідників, ні на управління ними. Існування таких даних в ЄДР дає змогу відповідачу користуватися правами засновника і органу управління (в тому числі приймати рішення про його ліквідацію, реорганізацію і розпорядження), що виходить за межі повноважень облдержадміністрації, визначених законом і суперечить ч. 2 ст. 19 Конституції України, ст. 170 ЦК України 73 ГК України та ст.ст. 4, 5, 33 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 25.09.2017 позов задоволено частково.
Визнано неправомірними дії щодо заявлення Львівської обласної державної адміністрації засновником та органом управління Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові.
Визнано бездіяльність Львівської обласної державної адміністрації щодо неподання заяви та документів державному реєстратору про внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб щодо зміни органу управління Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові.
В іншій частині в задоволенні позову відмовлено.
Зобов`язано Львівську обласну державну адміністрацію повторно розглянути звернення Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу про внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців щодо засновника Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові у місячний строк з дня набрання постановою законної сили з врахуванням викладених у ній мотивів.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017 постанову суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позову та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову в цій частині відмовлено.
В решті постанову Львівського окружного адміністративного суду від 25.09.2017 залишено без змін.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог частково, суд першої інстанції, виходив з того, що відповідачу не передавались повноваження щодо управління Державним історико-архітектурним заповідником у м. Львові, а на час державної реєстрації заповідника такий у відповідності до закону входив до сфери управління Мінрегіонбуду. Суд не взяв до уваги розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.05.2011 №437-р "Про внесення змін до плану заходів. спрямованих на відновлення діяльності Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові", оскільки відповідні зміни були внесені після здійснення державної реєстрації заповідника, а тому у відповідача були відсутні передбачені законом підстави для зазначення себе засновником під час державної реєстрації Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові.
Щодо права звернення до суду, суд першої інстанції виходив з того, що в межах території Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові розташований єврейський квартал, в тому числі ансамбль синагоги « Турей Загав » (« Золота Роза »), що складається із будівель: синагоги, сакральних споруд для ритуальних потреб: кагальний будинок зі шпиталем, «різні» (штихи), микви та єшиви вищої юдейської школи, а тому позивачі звернулись до суду за захистом свого охоронюваного законом інтересу, оскільки зазначення засновником в реєстраційних документах Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові того чи іншого органу державної влади може впливати на його статус (охорона на загальнодержавному рівні, а не місцевому), та, як наслідок, в майбутньому вплинути на права позивачів.
Крім того, суд виходив з того, що в матеріалах справи є рішення господарських судів, в яких стороною у справах щодо подібних правовідносинах виступали позивачі та в яких обставини порушення прав позивачів вже встановлювались.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та приймаючи нову про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що як на момент створення заповідника, так і на момент вчинення спірних реєстраційних дій, до повноважень Ради Міністрів УРСР і Кабінету Міністрів України, відповідно, було віднесено лише оголошення ансамблів і комплексів пам`яток, які становлять виняткову цінність, історико-культурними заповідниками, затвердження порядку їх створення і типових положень про них. При цьому, до повноважень відповідача належить здійснення функцій управління заповідниками, що перебувають у державній власності, згідно із законом.
Апеляційний суд виходив з того, що станом на час відновлення діяльності Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові були чинні правові норми, які вимагали державної реєстрації юридичної особи, а тому в межах своїх повноважень, як належного органу управління заповідником, визначеного ще Постановою №297, відповідач, як засновник та орган управління, належним чином привів у відповідність із чинним законодавством установчі документи заповідника (Положення), затвердивши такі в новій редакції, та подав такі разом із належним чином заповненою Реєстраційною карткою на проведення державної реєстрації.
При цьому суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач, подавши державному реєстратору відповідним чином заповнену Реєстраційну картку на проведення державної реєстрації Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак відповідачем не допущено протиправної бездіяльності при не поданні державному реєстратору відповідних заяви та документів для державної реєстрації змін до відомостей про юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, як немає підстав і для зобов`язання його вчинити такі дії.
З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач та Львівська обласна організація Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, звернулись до суду з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просили скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційних скарг посилаються на те, що до спірних правовідносин повинні бути застосовані ті нормативно-правові акти, які були чинними станом на момент проведення реєстрації заповідника, а саме - 12.05.2010. Натомість апеляційним судом до спірних правовідносин застосовано один неіснуючий акт, а також застосовано ті нормативно-правові акти, які втратили свою дію на час проведення реєстрації, а інші ще не були прийняті на той момент. При цьому судом здійснено переоцінку доказів, не спростовано і не надано жодної оцінки доводам щодо необхідності застосування ч. 1 ст. 72 КАС України.
Крім того, посилаються на те, що Кабінет Міністрів України не передавав жодних повноважень щодо створення, ліквідації заповідника чи передачі заповідника до сфери управління відповідача. У всіх актах вказувалось про передачу заповідника до сфери управління Мінрегіонбуду. При цьому оскільки заповідник передано до сфери управління Мінрегіонбуду, розпорядженням Кабінету Міністрів України було зобов`язано відповідача провести реєстрацію заповідника в ЄДР, то у даному випадку облдержадміністрація виступає як заявник - уповноважена особа засновника.
У відзиві на касаційну скаргу позивача відповідач просив залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційні скарги підлягають задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Як встановлено судами, 12.06.1975 Рада Міністрів Української РСР прийняла постанову №297 «Про створення Державного історико-культурного заповідника в м. Львові» (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України №451 від 05.08.1992)
В подальшому Указом Президента України «Про збереження історичної забудови в центральній частині м. Львова від 02.07.1997 №603/97 постановлено Львівській обласній державній адміністрації розробити у двомісячний строк комплексну програму збереження історичної забудови міста Львова і подати її на затвердження Кабінету Міністрів України.
На виконання Указу Президента від 02.07.1997 №603/97 Кабінетом Міністрів України 15.11.1997 прийнято постанову №1266, якою затверджено Комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.11.2009 №1338-р затверджено план заходів, спрямованих на відновлення діяльності ДІАЗ в м. Львові, яким, серед іншого, передбачено доручити Львівській обласній державній адміністрації зареєструвати та передати до сфери управління Мінрегіонбуд.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.05.2011 №437-р «Про внесення змін до плану заходів, спрямованих на відновлення діяльності Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові» виключено з розпорядження №1338-р положення щодо передачі заповідника до сфери управління Мінрегіонбуду.
Відповідно до статей 18, 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень місцевих державних адміністрацій (в т.ч. обласних) віднесено організацію охорони, реставрації та використання пам`яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів, а також охорону пам`яток історії та культури.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III) до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить здійснення функцій управління заповідниками, музеями-заповідниками, що перебувають відповідно у державній власності, згідно із законом.
Таким чином, до повноважень Львівської обласної державної адміністрації у сфері охорони культурної спадщини віднесено лише функції контролю, охорони, реставрації, використання та управління відповідними об?єктами культурної спадщини. При цьому, щодо заповідників на законодавчому рівні передбачено лише функції щодо управління ними.
Водночас, оголошення ансамблів і комплексів пам`яток заповідниками чи музеями-заповідниками віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері охорони культурної спадщини (стаття 4 Закону №1805-III).
Відповідно до статті 33 Закону №1805-III ансамблі і комплекси пам`яток, які становлять виняткову археологічну, естетичну, етнографічну, історичну, мистецьку, наукову чи художню цінність, можуть бути оголошені рішеннями Кабінету Міністрів України державними історико-культурними (історико-архітектурними, архітектурно-історичними, історико-меморіальними, історико-археологічними, історико-етнографічними) заповідниками чи музеями-заповідниками, охорона яких здійснюється відповідно до цього Закону та інших законів.
Порядок створення історико-культурних заповідників та музеїв-заповідників і типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.
На виконання статті 33 Закону №1805-III постановою Кабінету Міністрів України від 24.07.2003 №1149 затверджено типове Положення про державний історико-культурний заповідник, яке передбачає обов?язкове зазначення відомостей про розпорядження Кабінету Міністрів України, на підставі якого утворено відповідний заповідник.
Таким чином, станом на час виникнення спірних правовідносин та вчинення відповідачем дій щодо забезпечення проведення реєстрації ДІАЗ в м. Львові до повноважень відповідача не відносилось оголошення ансамблів і комплексів пам?яток заповідниками, а відтак і заснування заповідників як юридичних осіб.
За правилами частини першої статті 24 Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) документи для проведення державної реєстрації юридичної особи подає засновник (засновники) або уповноважена ними особа.
Виходячи із змісту розпорядження Кабінету Міністрів України №1338 від 11.11.2009, відповідач у спірних правовідносинах виступав уповноваженою засновником особою на вчинення дій щодо державної реєстрації ДІАЗ в м. Львові як юридичної особи.
Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, розпорядженням Кабінету Міністрів України №1338 від 11.11.2009 передбачено передачу ДІАЗ в м. Львові до сфери управління Мінрегіонбуд, що виключало також можливість визначення відповідача як органу управління заповідника.
Подальші зміни згідно розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.05.2011 №437-р "Про внесення змін до плану заходів, спрямованих на відновлення діяльності Державного історико-архітектурного заповідника у м. Львові", які були внесені до розпорядження Кабінету Міністрів України №1338 від 11.11.2009, відсутність фінансування та фактичне невиконання в цій частині зазначеного розпорядження, не свідчать про наявність у відповідача станом на час виникнення спірних правовідносин відповідних повноважень та статусу засновника.
За таких обставин колегія суддів Верховного Суду в передбачених статтею 341 КАС України межах касаційного перегляду погоджується з доводами касаційної скарги та вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим.
Рішення судів у цій справі в частині права звернення позивача до суду з такими вимогами та строків звернення до суду учасниками справи не оскаржується, а тому, виходячи з меж касаційного оскарження, в цій частині не переглядається в касаційному порядку.
Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З огляду на допущені судом апеляційної інстанції порушення норм матеріального права та обґрунтованість висновків суду першої інстанції, суд дійшов висновку про те, що касаційні скарги слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
Керуючись статтями 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
п о с т а н о в и в :
Касаційні скарги Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу, Львівської обласної організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури задовольнити.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017 скасувати, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 25.09.2017 у цій справі залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук