ПОСТАНОВА
Іменем України
27 січня 2020 року
Київ
справа №813/666/17
адміністративне провадження №К/9901/15365/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в справі матеріалами адміністративну справу №813/666/17
за позовом Малого приватного підприємства «Вітязь» до Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Товариства з обмеженою відповідальністю «Стрийське АТП» - про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Малого приватного підприємства «Вітязь» на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Хоми О.П., та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Гулиди Р.М., суддів Довгої О.І. Улицького В.З.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Мале приватне підприємство «Вітязь» (далі - МПП «Вітязь», позивач) звернулося до суду з позовом до Львівської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-1), Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Товариства з обмеженою відповідальністю «Стрийське АТП» (далі - ТОВ «Стрийське АТП») - з вимогами:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення Конкурсного комітету з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування Львівської обласної державної адміністрації (далі - Конкурсний комітет) від 25 січня 2017 року в частинах: «Нарахувати ТОВ «Стрийське АТП» 11 балів за показником «Робота перевізника». Відповідно рейтингова оцінка становить МПП «Вітязь» - 40 балів, ТОВ «Стрийське АТП» - 48 балів» і «Визначити переможцем конкурсу ТОВ «Стрийське АТП» на об`єкті конкурсу №141 та надати право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 «Дрогобич АС - Стрий АС». Укласти договір із переможцем на обслуговування 2-ма автобусами «РУТА 25». Друге місце - МПП «Вітязь»;
1.2. скасувати наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2017 року №24 «Про визначення переможців конкурсу»;
1.3. зобов`язати Львівську обласну державну адміністрацію увести в дію рішення Конкурсного комітету від 13 січня 2017 року в частині «Визначити переможцем конкурсу МПП «Вітязь» на об`єкті конкурсу №141 та надати право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 «Дрогобич АС - Стрий АС». Укласти договір з переможцем на обслуговування двома автобусами марки «I-VAN А07А1» (2015 p.в.). Друге місце - ТОВ «Стрийське АТП».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач протиправно донарахував ТОВ «Стрийське АТП» бали за роботу на маршруті, що був об`єктом конкурсу, у зв`язку з чим незаконно визнав його переможцем конкурсу.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що в лютому та квітні 2011 року Львівською обласною державною адміністрацією були оголошені й проведені конкурси на визначення перевізника на автобусному маршруті загального користування №358 «Дрогобич АС-Стрий АС».
4. Переможцем конкурсу, оголошеного в лютому 2011 року, було визначено ТОВ «Стрийське АТП», з яким 07 квітня 2011 року Львівська обласна державна адміністрація уклала договір №57/11 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №358 «Дрогобич АС - Стрий АС» у період з 07 квітня 2011 року по 06 квітня 2016 року.
5. Переможцем конкурсу, оголошеного в квітні 2011 року, було визначено МПП «Вітязь», з яким 30 травня 2011 року Львівська обласна державна адміністрація уклала договір №242/11 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №358 «Дрогобич АС - Стрий АС» у період з 23 липня 2011 року по 22 липня 2016 року.
6. 27 вересня 2016 року в газеті «Львівська пошта» №111 (1870) Львівська обласна державна адміністрація опублікувала оголошення про проведення конкурсу з визначення автомобільного перевізника на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, у тому числі на маршруті №358 «Дрогобич АС - Стрий АС», що був зазначений як об`єкт конкурсу №141.
7. 13 січня 2017 року Конкурсним комітетом прийнято рішення, оформлене протоколом №1, пунктом 3.4 якого переможцем конкурсу на об`єкті конкурсу №141 за маршрутом №358 «Дрогобич АС - Стрий АС» було визначено МПП «Вітязь».
8. Не погоджуючись із результатами конкурсу, ТОВ «Стрийське АТП» подало до Конкурсного комітету скаргу, у якій вимагало донарахувати йому 11 балів за критерієм «Попередня робота перевізника».
9. Рішенням Конкурсного комітету, оформленим протоколом від 25 січня 2017 року №2, було вирішено донарахувати ТОВ «Стрийське АТП» 11 балів за показником «Попередня робота перевізника»; визначено, що МПП «Вітязь» за результатами конкурсу набрав 40 балів, ТОВ «Стрийське АТП» - 48 балів та оголошено останнього переможцем конкурсу на маршруті №358 «Дрогобич АС - Стрий АС».
10. Наказом Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2017 року №24 «Про визначення переможців конкурсу» введено в дію рішення Конкурсного комітету від 25 січня 2017 року в частині визначення ТОВ «Стрийське АТП» переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 «Дрогобич АС - Стрий АС».
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року, залишеним без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
12. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди керувалися тим, що відповідно до додатку №4 до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 №1081, в 11 балів може бути оцінена робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу.
13. Установивши, що ТОВ «Стрийське АТП» було визначено переможцем конкурсу, оголошеного Львівською обласною державною адміністрацією в лютому 2011 року, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Конкурсний комітет мав підстави для зарахування ТОВ «Стрийське АТП» 11 балів за вказаним критерієм.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення й прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити.
15. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що ТОВ «Стрийське АТП» було переможцем попереднього конкурсу не відповідає фактичним обставинам справи, оскільки попереднім для цілей застосування додатку №4 до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 №1081, є конкурс, оголошений Львівською обласною державною адміністрацією в квітні 2011 року, переможцем якого було МПП «Вітязь».
16. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 зазначив, що суд апеляційної інстанції повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішень немає.
17. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
19. 05 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
20. За наслідками автоматизованого розподілу касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.
21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
23. Частиною першою статі 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
24. Пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
25. Частинами першою, третьою статті 50 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) передбачено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
26. Згідно з частиною першою статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
27. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначено Законом України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III).
28. Відповідно до частини третьої статті Закону №2344-III перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
29. Згідно зі статтею 43 Закону № 2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
30. Частиною дев`ятою статті 44 Закону № 2344-III визначено, що для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.
31. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081).
32. Пунктом 2 Порядку № 1081 визначено, що конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу. Організатор - це орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.
33. Пунктом 4 Порядку № 1081 встановлено, що організатором на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території області (внутрішньообласний маршрут), є обласні державні адміністрації.
34. Згідно з пунктами 8, 49 Порядку № 1081 рішення про переможця конкурсу приймається конкурсним комітетом. Рішення конкурсного комітету обов`язкове для виконання організатором, крім випадків, передбачених пунктом 54 цього Порядку.
35. Рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протоколом, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету, і подається організатору.
VI. Позиція Верховного Суду
36. Визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється на підставі конкурсу, для проведення якого організатори - органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування - утворюють конкурсний комітет.
37. Аналіз частини дев`ятої статті 44 Закону № 2344-III у взаємозв`язку з вимогами Порядку №1081 дає підстави для висновку, що конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, що утворюється розпорядчим актом організатора для визначення переможця конкурсу, до складу якого входить рівна кількість представників від організатора, Укртрансбезпеки, Національної поліції, а також громадських організацій.
38. Рішення про визначення переможця конкурсу є обов`язковим для організатора і є підставою для укладення з відповідним перевізником договору на перевезення пасажирів на маршруті, що був об`єктом конкурсу.
39. Таким чином, обласна державна адміністрація як організатор конкурсу на перевезення пасажирів на відповідному маршруті та утворений нею конкурсний комітет є окремими суб`єктами владних повноважень, що в межах процедури конкурсу наділені самостійною компетенцією.
40. Суд зазначає, що предметом позову є рішення Конкурсного комітету з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформлене протоколом від 25 січня 2017 року №2, яким ТОВ «Стрийське АТП» у межах конкурсу щодо маршруту №358 «Дрогобич АС - Стрий АС», оголошеного 27 вересня 2016 року, було донараховано 11 балів і визначено його переможцем, і похідний від нього наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2017 року №24.
41. Проте як відповідача позивач Конкурсний комітет у позовній заяві не зазначив.
42. Натомість відповідачем у справі позивач визначив Львівську обласну державну адміністрацію, рішення, дії або бездіяльність якої позивач у поданому до суду позові не оскаржує.
43. Суд зазначає, що з положень 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) випливає, що встановлення особи, якій належить право вимоги за позовом та особи, яка з урахуванням його предмету, має відповідати за позовом, є процесуальним обов`язком суду.
44. Вирішуючи спір, суд першої інстанції особливостей правового статусу Конкурсного комітету, якого стосуються вимоги позивача, не досліджував, у зв`язку з чим помилково розглянув справу за відсутності у ній особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом.
45. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, на вказаний недолік уваги також не звернув і залишив в силі протиправне рішення суду першої інстанції.
46. За правилами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
47. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
48. За викладених обставин, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
VII. Судові витрати
49. Частиною шостою статті 139 КАС України передбачено, що, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
50. Оскільки за наслідками касаційного розгляду Судом не ухвалюється нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.
51. Керуючись статтями 3 139 341 344 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
52. Касаційну скаргу Малого приватного підприємства «Вітязь» задовольнити частково.
53. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року в справі №813/666/17 скасувати, справу направити на новий розгляд до Львівського апеляційного адміністративного суду.
54. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко