№ 813/840/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 жовтня 2020 року

Київ

справа №813/840/18

адміністративне провадження №К/9901/23891/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 813/840/18

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства культури України

третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Патриком»

про визнання протиправним та скасування припису

за касаційною скаргою Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (головуючий суддя: Кухар Н.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Коваля Р. Й., суддів: Гуляка В .В., Ільчишин Н. В.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Патриком» (далі - ТОВ «Патриком»), в якому просила визнати протиправним і скасувати припис Міністерства культури України від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що вона є законним власником та користувачем земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610136800:01:004:0012 та одночасно виступає замовником і власником будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом за цією адресою. Станом на дату винесення оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом по АДРЕСА_1 здійснюється у визначених межах історичного ареалу міста Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено частиною другою статті 32 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) та пунктом 12 Порядку визнання меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності та території історичних населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318).

3. Також, в обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що не допускала порушення вимог ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III, оскільки дозвіл на проведення земляних робіт підлягає отриманню безпосереднім виконавцем робіт - фізичною особою у разі, зокрема, якщо вони проводяться в межах історичного ареалу. За таких обставин, дозвіл на земляні роботи має бути отриманий у разі їх здійснення в межах історичного ареалу населених місць фізичною особою - виконавцем цих робіт, а не позивачем. Поряд з цим, оскаржуваний припис видано з порушенням встановленої процедури здійснення державного нагляду (контролю), яка передбачена статтею 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), та відповідачем не було забезпечено позивачу можливість реалізувати свої права під час проведення перевірки передбачені ст. 10 Закону № 877-V.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року позов задоволено повністю.

5. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що припис від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18 видано відповідачем не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Поряд з цим, проектна документація ОСОБА_1 була розроблена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, отримала позитивний висновок державної експертизи та затверджена позивачем як замовником будівництва, що відповідає приписам статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», які прямо передбачають відсутність обов`язку замовника будівництва погоджувати проектну документацію з органами державної влади, в тому числі, з органами охорони культурної спадщини.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 21 серпня 2019 року Міністерство культури України звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Суди не врахували, що земельна ділянка та відповідно розміщений на ній об`єкт: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого житлового будинку у м. Львові» знаходиться в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311), в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Наявність встановлених меж історичного ареалу підтверджується постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2013 року у справі № 2а-9466/12/1370, яка залишена в силі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 червня 2014 року, та ухвалами Львівської міської ради. Окрім того, позивачем не поінформовано Комітет всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні роботи в буферній зоні об`єкта культурної спадщини, внесеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Таким чином, позивачем не дотримано в повній мірі норми законодавства про охорону культурної спадщини. За таких обставин, оскільки позивачем не було погоджено проектну документацію на будівництво та не отримано відповідного дозволу на проведення робіт у Міністерстві культури України, останнє обґрунтовано та правомірно видало припис про припинення будівельних робіт.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 серпня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г. , судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.

9. Ухвалою Верховного Суду від 29 серпня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Міністерства культури України.

10. Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 22 жовтня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 13 травня 2005 року ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу будинку та земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Тертичною Н. І., реєстраційний запис № 935 придбала у власність будинок АДРЕСА_1 та земельну ділянку, на якій розташований будинок, площею 0,0990 га, кадастровий номер земельної ділянки 4610126800:01:004:0012.

12. Згідно із Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 513371 ОСОБА_1 є власником земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 0,0990 га.

13. 26 грудня 2014 року наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради № 429 затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ОСОБА_1 , багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого житлового будинку.

14. На замовлення позивача проектна організація ПП «Інвер-Плюс» розробила проектну документацію на будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 , зі знесенням існуючого житлового будинку у м. Львові. Вказана проектна документація отримала позитивний висновок від 06 липня 2016 року № 14-1605-16 Філії Державного підприємства «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба української державної будівельної експертизи» у Львівській області.

15. 13 вересня 2016 року замовник будівництва ОСОБА_1 зареєструвала Декларацію від 13 вересня 2016 року № З-К-52733-07 про початок виконання будівельних робіт з будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 .

16. 12 вересня 2017 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові видала дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ 112172550178.

17. 01 грудня 2017 року завідувач сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є. А. здійснив візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якого склав акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та номера).

18. Зі змісту вказаного акту вбачається, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 здійснюються роботи з облаштування будівельного майданчика: територію огорожено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення об`ємних земляних робіт, встановлені монтажні конструкції для заливки бетону (елементи опалубки) на рівні перекриття цокольного/першого поверху. На об`єкті проводилися активні будівельні роботи, на території майданчика перебували люди, будівельна техніка, різноманітні металеві і бетонні конструкції. Отже, відбувається здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень ч. 3 ст. 6-1, ч. 3 ст. 32 та ч. 1 ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

19. 06 лютого 2018 року, за результатами проведеного 01 грудня 2017 року візуального обстеження містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1 , відповідач видав припис № 6/10/74-18, згідно якого на виконання вимог ч. 1 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», діючи в межах повноважень, визначених пунктом 18 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495, Міністерство культури України вимагає негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32 та ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.

20. Вважаючи такий припис відповідача необґрунтованим та протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Згідно з положеннями ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. Повноваження Міністерства культури України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 1805-III та Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

25. Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

26. Згідно з положеннями частини третьої статті 17 Закону № 3038-VI для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

27. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено Список історичних населених місць України, в якому є м. Львів.

28. Статтею 1 Закону № 1805-III визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

29. Частиною 1, 2 статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

30. З метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

31. Межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

32. За приписами ч. 4 ст. 32 Закону № 1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

33. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

34. Згідно зі ст. 53 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

35. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

36. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

37. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

38. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18.

39. Рішенням Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Згідно з цим рішенням земельна ділянка, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 відноситься до меж історичного ареалу міста Львова.

40. Як зазначалось раніше, судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно із Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 513371 ОСОБА_1 є власником земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 0,0990 га.

41. 26 грудня 2014 року наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради № 429 затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ОСОБА_1 , багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого житлового будинку. На замовлення позивача проектна організація ПП «Інвер-Плюс» розробила проектну документацію на будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 , зі знесенням існуючого житлового будинку у м. Львові. Вказана проектна документація отримала позитивний висновок від 06 липня 2016 року № 14-1605-16 Філії Державного підприємства «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба української державної будівельної експертизи» у Львівській області.

42. Колегія суддів звертає увагу, що в пункті 12 вказаних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 «Вимоги щодо охорони культурної спадщини» вказано, що земельна ділянка на АДРЕСА_1 розміщена в межах історичного ареалу міста. Звернути увагу на об`ємно-просторове вирішення фасадів, архітектурне завершення об`ємів, збереження характерної для м. Львова ритміки та масштабності в ув`язці із прилеглою забудовою вулиці. Опрацювати паспорт кольорового опорядження фасадів та узгодити його з Управління охорони історичного середовища. Проектом врахувати вимоги історико-містобудівного обґрунтування та вимоги збереження традиційного середовищі, історичного середовища міста визначеного рішенням Львівського виконавчого комітету від 09 грудня 2005 року № 1311.

43. Отже, ОСОБА_1 на виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Містобудівних умов та обмежень, крім іншого, зобов`язана була отримати дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини.

44. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, відповідний дозвіл отримано не було, що стало підставою для проведення відповідачем візуального обстеження та винесення оскаржуваного припису.

45. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 01 грудня 2017 року завідувач сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є. А. здійснив візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якого склав акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та номера)

46. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що погоджень історико-містобудівних обгрунтувань, проектів будівництв, дозволів на проведення будь-яких робіт по АДРЕСА_1 відповідачем не надавалось.

47. На підставі вказаного акта Міністерством культури України складено припис від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18, згідно якого зобов`язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32 та ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.

48. Задовольняючи позов та скасовуючи припис Міністерства культури України від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що під час винесення оскаржуваного припису відповідачем не дотримано процедуру перевірки, визначену Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

49. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним, з огляду на наступне.

50. Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження зазначених об`єктів внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них; надання дозволів на відновлення земляних робіт.

51. Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495 (далі - Положення № 495) Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.

52. До повноважень Міністерства культури України згідно з підп. 57-58 п. 4 Положення № 495 відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

53. Зі змісту наведених правових вбачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

54. Стосовно застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» колегія суддів зазначає наступне.

55. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

56. Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

57. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

58. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

59. Разом з тим, відповідно до преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

60. Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

61. Отже, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

62. З огляду на вказане, колегія суддів дійшла висновку, що приймаючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

63. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17.

64. Суд також враховує, що ОСОБА_1 не заперечує сам факт облаштування будівельного майданчика, здійснення підготовчих робіт за відсутності дозволу від Міністерства культури України на здійснення відповідних будівельних робіт.

65. Тобто Міністерство культури України, здійснивши візуальне спостереження та фотофіксацію містобудівної ситуації по АДРЕСА_1 та провівши перевірку електронної бази даних документообігу, виявило, що на вказаній земельній ділянці, яка знаходиться у меж історичного ареалу міста Львова, проводяться роботи з облаштуванням будівельного майданчика без отримання дозволу від Міністерства культури України, як того вимагає статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункт 12 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 .

66. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що Міністерство культури України під час винесення оскаржуваного припису від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18 діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

67. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

68. Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland, заява № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland, заява № 10163/02).

69. Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини».

70. Такий висновок узгоджується з правовою позицією викладеною у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18, від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18, від 15 серпня 2019 року у справі № 320/8479/15-а.

71. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

72. У справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

73. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

74. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

75. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

76. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

77. Згідно ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

78. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу Міністерства культури України слід задовольнити, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Міністерства культури України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Патриком» про визнання протиправним та скасування припису - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко

А.І. Рибачук

Л.В. Тацій ,

Судді Верховного Суду