ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 813/968/18
адміністративне провадження № К/9901/12791/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Дрогобицької міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року (головуючий суддя Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (колегія судів у складі: Старунського Д.М., Багрія В.М., Мікули О.І. )у справі за позовом Дрогобицької міської ради Львівської області до Броницької сільської ради Дрогобицького району Львівської області про визнання незаконним і скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
12 березня 2018 року Дрогобицька міська рада Львівської області (далі - позивач, Дрогобицька рада) звернулася в суд з позовом до Броницької сільської ради Дрогобицького району Львівської області (далі - відповідач, Броницька рада), в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Броницької сільської ради від 14 лютого 2018 року №234 «Про заборону приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради».
В обґрунтування позову вказувала, що відповідачем протиправно прийнято рішення від 14 лютого 2018 року №234 «Про заборону приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради», оскільки таке рішення, зокрема, прийняте з порушенням процедури, передбаченої Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», не розглянуте на постійній комісії сільської ради.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Броницької сільської ради від 14 лютого 2018 року №234 «Про заборону приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради».
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року скасовано та ухвалено нове, яким відмовлено у задоволенні позову.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди під час розгляду справи по суті не надали належної правової оцінки тому факту, що оскаржуване рішення приймалось не сільським головою, а Броницькою сільською радою. Крім того, оскаржуване рушення приймалось з численними порушеннями вимог законодавства, що також залишилось поза увагою судів.
Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Судами встановлено, що Департамент міського господарства Дрогобицької міської ради на підставі державного акта на право користування землею Б№039729 від 1981 року є землекористувачем земельної ділянки, яка надана для будівництва міського сміттєзвалища. Зазначена земельна ділянка і сміттєзвалище знаходиться за 2 км біля села Брониця, що підтверджується державним актом Б №039729 від 1981 року, паспортом видалення відходів від 21 грудня 2007 року і використовується Дрогобицькою міською радою, Департаментом міського господарства, Комбінатом міського господарства для вивозу сміття з міста Дрогобича.
25 січня 2018 між Броницькою сільською радою та Дрогобицькою міською радою укладено договір про продовження експлуатації Дрогобицького міського сміттєзвалища на території Броницької сільської ради на 2018.
Відповідно до п.2.1.1 вищезазначеного договору Броницька сільська рада зобов`язується забезпечити безперешкодну експлуатацію Дрогобицького міського сміттєзвалища твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради за умови повного виконання Дрогобицькою міською радою зобов`язань згідно договору у вказані терміни. Згідно п.2.2.1 Броницька сільська рада зобов`язується забезпечити експлуатацію полігону твердих побутових відходів згідно розробленого плану заходів по забезпеченню експлуатації міського сміттєзвалища у с. Брониця згідно вимог «Санітарних планів обслуговування і утримання полігонів твердих побутових відходів».
14 лютого 2018 року головою Броницької сільської ради прийнято рішення №234 «Про заборону приймання твердих побутових відходів на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради».
Вказаним рішенням заборонено приймання та утилізація твердих побутових відходів на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради а також заборонено будівництво сміттєпереробного заводу на території Броницької сільської ради.
Вважаючи таке рішення протиправним позивач звернувся за захистом порушеного права.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що сільським головою Броницької сільської ради при прийняті спірного рішення перевищено надані йому повноваження, а вказане рішення прийняте всупереч вимогам Конституції України та законів України.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції колегія суддів апеляційного суду виходила з того, зокрема, що спірне рішення приймалось не головою сільської ради особисто, а повноважним складом ради.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Стосовно права звернення Дрогобицької міської ради Львівської області до суду з указаним позовом Верховний Суд зазначає наступне.
Так, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).
Згідно ст. 2 указаного Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Статтею 10 Закону №280/97-ВР закріплено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
В обґрунтування права на звернення до суду Дрогобицька міська рада Львівської області вказувала на те, що оскаржуване рішення про заборону приймання та утилізації сміття може призвести до екологічної та санітарної проблеми, епідемій та хвороб у м. Дрогобич.
Крім того, Департамент міського господарства Дрогобицької міської ради є землекористувачем земельної ділянки, на якій розташовано сміттєзвалище, а тому спірне рішення призводить до порушення законних інтересів як Департаменту, так і ради в цілому, структурним підрозділом якої є вказаний департамент.
Так, відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).
Відповідно до частини першої статті 12 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Положеннями статті 45 закріплено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Порядок проведення роботи місцевої ради регулюється статтею 46 Закону № 280/97-ВР ,відповідно до якої, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Згідно частин десятої, дванадцятої та тринадцятої статті 46 цього Закону рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної. міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються Регламентом ради.
Отже, питання порядку денного, порядок роботи сесії, порядок прийняття рішень, а також інші питання процедури проведення сесії ради визначаються Регламентом ради.
Положеннями статті 47 Закону №280/97-ВР визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.
Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються Регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Як убачається з матеріалів справи, на вимогу апеляційного суду сільським головою Броницької сільської ради надано Регламент Броницької сільської ради, затверджений рішенням сільської ради від 14.12.2010 №19, який у відповідності до Закону №280/97-ВР регулює організаційно-процедурні питання діяльності сільської ради.
Згідно п.1.2 Регламенту визначено, що розгляд питань, які належать до повноважень сільської ради здійснює сільський голова.
Робота сільської ради проводиться за річним планом, який затверджується виконавчим комітетом сільської ради (п.2.2 Регламенту). Додаткові (позапланові) питання включаються до затвердженого плану роботи сільської ради за розпорядженням сільського голови (п.2.3 Регламенту).
Для сприяння здійснення повноважень сільської ради, виконком сільської ради утворює робочі комісії, а саме: приватизаційну, погоджувальну, адміністративну та опікунську раду (п.5.1 Регламенту).
Відповідно до п.5.2 Регламенту на засіданні будь-якої з комісій рішення приймаються шляхом голосування та складається протокол засідання, який підписує голова комісії та її члени.
Створення інших комісій Регламентом сільської ради не передбачено, тому Верховний Суд погоджується з колегією суддів апеляційної інстанції, що відсутність комісії з питань земельних відносин та охорони навколишнього середовища не може бути безумовною імперативною підставою для скасування спірного рішення.
Також, на вимогу апеляційного суду відповідачем надано звернення громади села (на основі сходу села від 11 лютого 2018 року), Протокол XVIII сесії сьомого скликання Броницької сільської ради Дрогобицького району Львівської області, список присутніх депутатів на засіданні XVIII сесії сьомого скликання Броницької сільської ради від 14.02.2018, а також копію аркуша з підсумків відкритого поіменного голосування від 14 лютого 2018 року щодо рішення «Про прийняття рішення щодо заборони вивозу, у зв`язку з закриттям сміттєзвалища та заборони будівництва сміттєпереробного заводу», який підписаний повноважним складом депутатів.
З огляду на викладене підстави стверджувати про наявність порушень процедури прийняття рішення відсутні.
Разом з цим, надаючи оцінку повноваженням сільської ради щодо прийняття спірного рішення, судами не було враховано наявності порушень майнових прав позивача.
Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України (далі ЗК України) право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Згідно зі статтею 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом, зокрема визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
У частинах 1, 2 статті 83 ЗК України передбачено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
Відповідно до частин 1, 2 статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених вказаним Кодексом.
Як установлено судами, земельна ділянка, на якій розташований Дрогобицький полігон твердих побутових відходів, перебуває у користуванні Департаменту міського господарства Дрогобицької міської ради відповідно Державного акту Б №039729 від 1981 року і остання використовує його за призначенням.
Таке використання вказаної земельної ділянки відповідає її цільовому призначенню, визначеному у Державному акті про право користування землею серії Б №039729 1981 року (земельна ділянка передана в користування для будівництва міського сміттєзвалища).
Оскарженим рішенням відповідача Броницької сільської ради позивачу заборонено приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради, тобто створено перешкоди користувачу земельної ділянки у використанні її за цільовим призначенням.
При цьому Верховний Суд зауважує, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають вищу юридичну, ніж спірне рішення, прийняте Броницькою сільської ради від 14.02.2018 №234 «Про заборону приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради».
Стосовно заборони будівництва сміттєпереробного заводу - Верховний Суд погоджується з позицією апеляційного суду в цій частині та звертає увагу, що вказане питання не було предметом розгляду у цьому провадженні, так як предметом дослідження була виключно заборона приймання та утилізації твердих побутових відходів на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради, а відтак спірне рішення не підлягає скасуванню в цій частині.
Суд також звертає увагу, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
Так, за правилом ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду апеляційної інстанції скасуванню в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо скасування рішення Броницької сільської ради від 14 лютого 2018 року №234 в частині заборони приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради.
Керуючись ст.ст. 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Дрогобицької міської ради Львівської області задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо скасування рішення Броницької сільської ради від 14 лютого 2018 року №234 в частині заборони приймання ТПВ на Дрогобицький міський полігон твердих побутових відходів на території Броницької сільської ради.
У вказаній частині залишити без змін рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року.
В іншій частині постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді Л. Л. Мороз
А. І. Рибачук