ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 січня 2022 року
м. Київ
справа № 814/296/17
адміністративне провадження № К/9901/37038/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом першого заступника прокурора Миколаївської області до Миколаївської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО імені Ю.М. Білоконя», Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Гордієнко Т.О. від 06.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Танасогло Т.М., Запорожана Д.В., Яковлєва О.В. від 30.01.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2017 року перший заступник прокурора Миколаївської області (далі у тексті цієї постанови також прокурор, позивач) звернувся з позовом до Миколаївської міської ради (далі у тексті цієї постанови також Міськрада, відповідач), треті особи: ОСОБА_1 , Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО імені Ю.М. Білоконя», Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва» (далі також спірне рішення).
2. В обґрунтуванні позовних вимог наводились аргументи про те, що спірне рішення прийнято всупереч Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування», вимог державних будівельних норм, а тому відповідно до частини десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» підлягає визнанню незаконним у судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018, позов задоволено. Визнано незаконним рішення Миколаївської міської ради № 6/3 від 11.08.2016 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв» з моменту прийняття. Зобов`язано Миколаївську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину постанови у місцевому друкованому засобі масової інформації «Вечерний Николаев» після набрання постановою законної сили.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що затверджений оскаржуваним рішенням Міськради план зонування території міста Миколаїв не узгоджувався з положеннями діючого станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин Генерального плану міста та йому суперечив, а відповідач, приймаючи спірне рішення діяв всупереч вимогам діючого містобудівного законодавства Земельного кодексу України, Водного Кодексу України, без дотримання процедури громадських слухань, передбачених статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та процедури прийняття регуляторного акту, передбаченої Законом України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що містобудівна документація «План зонування території міста Миколаєва» була розроблена ДП УДНДІПМ «ДІПРОМІСТО» згідно договору від 30.05.2012 № 536-11-2012, укладеного із Управлінням містобудування і архітектури Миколаївської міської ради та 26.11.2012 були передані текстові та графічні матеріали замовнику - Миколаївській міській раді.
7. 06.07.2015 управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради було укладено договір № 536-11-2015 з ДП УНДІПМ «Діпромісто» на виконання проектно-вишукувальних робіт: оновлення плану зонування м. Миколаєва, які були виконані 15.10.2015.
8. Рішенням Миколаївської міської ради № 6/3 від 11.08.2016 було затверджено план зонування м. Миколаєва.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Касаційна скарга містить обґрунтування про те, що відповідно до пункту 6.1 ДСТУ-Н Б Б.1-1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування територій (зонінг)» встановлено, що перший етап розроблення зонінгу (аналітичний), на якому здійснюється збір та аналіз вихідної інформації, включає аналіз, зокрема, земельного кадастру, який, відповідно до статті 193 Земельного кодексу України становить єдину державну геоінформаційну систему відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
10. Тобто, на думку відповідача, вищенаведеними нормами права передбачено врахування під час розроблення плану зонування території стану землекористування у населеному пункті й попередні рішення щодо забудови території.
11. Скаржник також наполягає, що зазначені в оскаржуваних судових рішеннях висновки про невідповідність затвердженого спірним рішенням Міськради плану зонування територій міста положенням діючого Генерального плану міста Миколаєва ґрунтуються на недопустимих доказах і не відповідають фактичним обставинам справи, зроблені за неповного їх з`ясування без належної оцінки та дослідження усіх матеріалів справи.
12. Відповідач звертає увагу й на те, що у позовній заяві не містилось таких підстав позову як порушення процедури проведення громадських слухань та передбаченого законом порядку прийняття регуляторних актів й про це вперше було заявлено у додаткових поясненнях, наданих у судовому засіданні під час розгляду справи по суті спору лише 06.11.2017.
13. При цьому, Міськрада наголошує, що такі пояснення їй не надходили і не були надані для ознайомлення під час судового засідання, на що представником відповідача зверталась увага у судах попередніх інстанцій, однак такі доводи всупереч статей 51, 106 та 137 Кодексу адміністративного судочинства України не були враховані, як і не зазначено мотивів їх відхилення.
14. У касаційній скарзі висловлюється незгода з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення Міськради є регуляторним актом.
15. З цього приводу відповідач наводить мотиви про те, що рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва» не має обов`язкових ознак регуляторного акта, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки зміст регулювання у плані зонування спрямований на об`єкт, яким є територія, а не на суб`єктів господарювання або правові відносини у сфері господарської діяльності, не врегульовує господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
16. Окрім цього, відповідач стверджує, що рішенням Миколаївської міської ради від 26.12.2017 №16/130 були внесені зміни до рішення, яке оскаржується, зокрема, було враховано позицію суду першої інстанції, вимоги громадськості з метою відновлення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Це рішення було надано до суду апеляційної інстанції й міститься у матеріалах справи.
17. Отже, на думку Міськради, відповідачем було виправлено спірне рішення, що є підставою для закриття провадження у справі згідно з нормами пункту 8 частини першої статті 238 та статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України, які, однак, були проігноровані апеляційним судом і здійснено апеляційний перегляд справи по суті.
18. У касаційній скарзі звертається увага на постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», де зазначається, що скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта. Визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта. У цій постанові Пленуму ВАСУ визначено, що рішення суб`єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.
19. Водночас, як вказує відповідач, судом першої інстанції не було перевірено обставин справи на предмет наявності правовідносин, які виникли на підставі спірного рішення, та які було б доцільно зберегти, що вказує на помилковість висновків суду щодо визнання незаконним спірного рішення з моменту його прийняття, а не з моменту набрання законної сили рішенням суду.
20. Зокрема, як про це зазначалось і в апеляційній скарзі, після затвердження спірним рішенням плану зонування території Міськрадою було прийнято цілу низку рішень про надання земельних ділянок громадянам, які внаслідок визнання незаконним рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 з моменту його прийняття можуть бути скасовані з підстав їх невідповідності вимогам частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» й унеможливлюють використання цих земельних ділянок за їх цільовим призначенням.
21. Відповідач також вважає, що розгляд цієї справи без участі вищевказаних осіб, яким було передано земельні ділянки з цільовим призначенням, визначеним планом зонування, затвердженим спірним рішенням Міськради, є порушенням норм процесуального права і обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд.
22. Насамкінець скаржник звертає увагу касаційного суду на те, що площі території міста Миколаєва, функціональне призначення яких за висновками судів попередніх інстанцій не збігається у Генеральному плані та плані зонування територій, є незначною й у сукупності становить менше одного відсотка від загальної площі міста, а тому скасування спірного рішення у повному обсязі в частині, плану зонування, який відповідає закону, позбавить фізичних та юридичних осіб можливості реалізувати свої права у сфері земельних відносин на території усього міста.
23. Це, на думку скаржника, дає підстави вважати, що оскаржувані судові рішення не відповідають принципу пропорційності між необхідністю захисту порушених прав позивача та правами і інтересами інших осіб, на які вплине прийняття таких рішень.
24. У відзиві на касаційну скаргу позивач акцентує увагу на тому, що план зонування територій невідривно пов`язаний з іншою містобудівною документацією - генеральним планом і не може йому суперечити, є доповненням його положень.
25. Водночас, як зазначає позивач, визначене планом зонування території міста Миколаїв функціональне призначення територіальних зон, про які іде мова у позовній заяві, суперечить вимогам законодавства, у зв`язку з чим оскаржуване рішення Міськради, на думку прокурора, також суперечить закону і правомірно визнано нечинним з моменту його прийняття.
26. Обґрунтування заявником касаційної скарги правомірності зміни функціонального призначення земельних ділянок у плані зонування з урахуванням поточного стану землекористування, на думку прокурора, правильно не взято до уваги судами попередніх інстанцій, оскільки відповідна правова регламентація для вчинення таких дій з вказаних підстав у законодавстві відсутня.
27. Зважаючи на суть допущених порушень при розробленні і затвердженні плану зонування території міста Миколаїв, прокурор вважає, що у даному випадку спірне рішення суперечить закону та порушує конституційні права мешканців міста на належний рівень захисту довкілля, порушує встановлений законом і містобудівною документацією режим використання земельних ділянок, у тому числі, тих, які перебувають у власності держави.
28. Визнання ж спірного рішення нечинним з моменту його прийняття, на думку прокурора, є законним і узгоджується з положеннями абзацу сьомого пункту 10.2 Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», оскільки оскаржуване рішення міськради є таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили.
29. Прокурор також підкреслює, що наведені ним аргументи стосовно порушення проведення громадських слухань і встановленого законом порядку прийняття регуляторного акту були викладені у додаткових поясненнях на запитання суду і не є заявою сторони про зміну підстав позову в розумінні приписів статті 137 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній станом на час розгляду і вирішення цієї справи у суді першої інстанції.
30. Оцінка таких аргументів судом першої інстанції, на переконання позивача, здійснена судом у межах повноважень, передбачених статтею 11 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом якої суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав і свобод учасників справи.
31. Ще одним мотивом, відображеним у відзиві на касаційну скаргу є те, що незалучення до участі у розгляді цієї справи третіх осіб, про яких вказує відповідач, є правомірним, оскільки повідомлення про відкриття провадження у цій справі було опубліковано у порядку, встановленому процесуальним законом, а тому ці особи могли скористатись правом долучитись до розгляду цієї справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права та акти їх застосування
32. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
33. За визначенням понять, наведених у статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
34. Відповідно до частини першої статті 6 вищевказаного Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
35. Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема, планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях (пункт 1 частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
36. Частинами першою, третьою статті 8 цього ж Закону визначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
37. Згідно з положеннями частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
38. За змістом частин першої, другої, третьої, п`ятої, шостої, восьмої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.
Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.
Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.
39. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) визначає Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за № 1468/20206.
40. За приписами пункту 4.1 Порядку розроблення містобудівної документації рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
41. За правилами пункту 4.7 вищеназваного Порядку план зонування території розробляється для всієї території населеного пункту або для її частини (кварталу, мікрорайону, іншого планувального утворення), першочергово - для історичних ареалів; інвестиційно привабливих територій; сформованих сельбищних територій існуючої забудови, де передбачаються окремі локальні перетворення, можлива реконструкція або розміщення окремих будівель і споруд. Послідовність розроблення та площі територій населеного пункту, для яких розробляються плани зонування, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури згідно з генеральним планом населеного пункту.
42. Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами (пункт 4.11 Порядку розроблення містобудівної документації).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
43. Зі змісту наведених вище правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити. Крім того, детальний план території не може суперечити плану зонування.
44. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №466/1264/18.
45. У справі, що розглядається, суди установили, що частину території, включеної до плану зонування території міста Миколаїв, який затверджено спірним рішенням, відповідно до Генерального плану міста Миколаєва віднесено до озелененої території загального використання, земель зелених насаджень та території проектного стану рекреаційних установ, об`єктів зеленого господарства, віднесених до території рекреаційного призначення, прибережних територій та захисних смуг, належать до земель державного лісового фонду, тоді як планом зонування такі території визначено як: зони садибної житлової забудови (Ж-1), в межах якої передбачається будівництво одноквартирних житлових будинків до 4-х поверхів та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на суміжних ділянках; зони змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови (Ж-4), в межах якої передбачається будівництво багатоквартирних житлових будинків поверховістю від 5 до 9 поверхів; ділової зони центрів районного значення (Г-2), в межах якої передбачається розташування адміністративних, ділових, фінансових, торгівельних установ, закладів обслуговування та супутніх до них елементів транспортної інфраструктури; до зони КС-5 та частково до виробничої зони підприємств ІІІ класу шкідливості (В-3), де передбачається будівництво складських підприємств, підприємств з обслуговування автомобілів; до зони інженерної інфраструктури (ІН-2-), в межах якої передбачено розміщення об`єктів каналізації міста.
46. Поряд із цим, як встановили суди попередніх інстанцій, такий режим використання та забудови земельних ділянок суперечить чинному станом на час виникнення спірних правовідносин Генеральному плану міста Миколаєва і приписам статей 50-52 Земельного кодексу України, за змістом яких до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.
47. Слушними є також посилання судів попередніх інстанцій на пункт 10.4 (б) розділу 10 ДБН 360-92, відповідно до якого прямо заборонено господарське та інше будівництво у межах зелених зон.
48. Окрім цього, відповідно до статей 55, 57 Земельного Кодексу України землі лісогосподарського призначення використовуються виключно для ведення лісогосподарської діяльності та не можуть бути надані для забудови житловими будинками.
49. Статтею ж 89 Водного Кодексу України та статтею 61 Земельного Кодексу України передбачено, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів.
50. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що затверджений спірним рішенням Міськради план зонування не відповідав положенням діючого генерального плану і суперечив вимогам законодавства.
51. Урахування поточного стану землекористування на певних територіях не є передбаченою законом підставою для зміни у плані зонування правового режиму використання і забудови цих територій, визначеного генеральним планом, без внесення відповідних змін до нього.
52. Колегія суддів вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права при оцінці аргументів позивача щодо порушення Міськрадою порядку проведення громадських слухань з обговорення проєкту плану зонування території міста, у подальшому затвердженому спірним рішенням відповідача, а також недотримання ним процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів.
53. З цього приводу колегія суддів зазначає, що за правилами частини першої статті 137 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній станом на момент вирішення цього спору у суді першої інстанції, позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується.
54. Колегія суддів також звертає увагу на висновок Верховного Суду щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду від 09.07.2020 у справі № 922/404/19, відповідно до якого позовом є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається із двох елементів: предмета і підстави позову. При цьому під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Відтак зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується вимога позивача. Під збільшенням або зменшенням розміру позовних вимог слід розуміти відповідно збільшення або зменшення кількісних показників за тією ж самою вимогою, яку було заявлено в позовній заяві. Збільшено (чи зменшено) може бути лише розмір вимог майнового характеру. Під збільшенням розміру позовних вимог не може розумітися заявлення ще однієї чи кількох вимог, додатково до викладених у позовній заяві. Неправомірно під виглядом збільшення розміру позовних вимог висувати нові вимоги, які не були зазначені у тексті позовної заяви.
55. Сторонами у касаційній скарзі та відзиві на неї, не заперечується того, що позовна заява у первісній редакції не містила таких підстав позову для скасування оскаржуваного у цій справі рішення відповідача як недотримання порядку громадського обговорення проєкту розробленого плану зонування і порушення Міськрадою процедури прийняття регуляторного акту, як не заперечується і те, що такі аргументи були викладені у додаткових поясненнях, наданих позивачем і долучених до матеріалів справи під час судового засідання, яке відбулось 06.11.2017, тобто у день прийняття судом першої інстанції постанови по суті спору.
56. Однак, колегія суддів, проаналізувавши зміст вищевикладених доводів позивача, вважає, що позивачем фактично було наведено нові обставини, на яких ґрунтувалася вимога позову, а отже у такому випадку було змінено підстави позову шляхом їх доповнення новими, про які не зазначалось у позовній заяві, що згідно з приписами процесуального закону допускається лише до початку судового розгляду справи по суті.
57. Те, що такі підстави були оформлені не заявою про зміну підстав позову, а наведені у додаткових поясненнях, не змінює суті цього документа і його процесуальних наслідків, якими є фактична зміна підстав позову.
58. У зв`язку з цим, суд першої інстанції повинен був утриматись від оцінки таких аргументів, однак в порушення норм процесуального права вирішив спір з урахуванням підстав позову, які були заявлені з порушенням встановленого Кодексом адміністративного судочинства України порядку і строків реалізації такого права позивачем.
59. Суд же апеляційної інстанції на такі порушення норм процесуального права уваги не звернув і не навів у своїй постанові відповідних мотивів.
60. Однак, варто врахувати, що оскільки відповідно до встановлених судовим розглядом обставин цієї справи оскаржуваним рішенням Міськради було затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні - план зонування території міста, яка не відповідала положенням генерального плану, як основної містобудівної документації, а також вимогам законодавства та державним будівельним нормам, то таке рішення не можна визнати законним і ці обставини є самостійною підставою для його скасування.
61. Тобто, висновок судів попередніх інстанцій щодо протиправного характеру спірного рішення відповідача у цілому є правильним і обґрунтованим, однак при наданні оцінки частині доводів позивача було допущено порушення норм процесуального права, яке у підсумку не вплинуло на правильне вирішення цього спору.
62. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з частиною другою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
63. У зв`язку з цим Верховний Суд констатує, що вищевикладені мотиви касаційної скарги не зумовлюють скасування оскаржуваних судових рішень, а колегія суддів не входить в обговорення таких мотивів і не надає в цій частині оцінки оскаржуваним судовим рішенням на предмет правильного застосування матеріальних норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статті 21 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555.
64. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про відсутність у суду першої інстанції підстав для визнання спірного рішення Міськради нечинним з моменту його прийняття, колегія суддів виходить з такого.
65. Відповідно до частин восьмої, одинадцятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній станом на момент прийняття судом першої інстанції оскаржуваної постанови, суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
66. Висновки щодо застосування вищевказаної правової норми неодноразово викладались у постановах Верховного Суду України та Верховного Суду, у тому числі й Великою Палатою Верховного Суду.
67. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2019 у справі № 520/12022/17, з посиланням на висновки, викладені у постанові Верховного Суду України від 08.12.2009, зазначено, що такий спосіб захисту (вимога про визнання акта нечинним), як випливає з системного аналізу статей 105 162 171 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017), може стосуватися лише випадків оскарження нормативно-правових актів. Відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема, у моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.
68. У вищезазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду процитовані й абзаци четвертий, п`ятий постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 7, де судам, зокрема, роз`яснено, що визнання акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта. Суд визначає, що рішення суб`єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.
69. Окрім цього, відповідно до висновків щодо застосування норм статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України у вищенаведеній редакції, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2020 у справі № 9901/777/18, з огляду на положення пункту 1 частини другої статті 162 КАС (у цій же редакції) у разі визнання акта незаконним суд повинен скасувати його, якщо він є актом індивідуальної дії, або визнати нечинним, якщо він є нормативно-правовим актом, про що зазначити у резолютивній частині постанови.
70. Скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.
71. Визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта. Суд визначає, що рішення суб`єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.
72. Мотивуючи наявність підстав для визнання спірного рішення Міськради нечинним з моменту його прийняття, суд першої інстанції виходив з того, що це рішення прийнято усупереч вимог законодавства, будівельних норм та містобудівної документації на місцевому рівні (генеральному плану міста), що не спростовано відповідачем, й створює передумови для незаконної забудови зелених зон міста та їх протиправне відчуження у приватну власність фізичним та юридичним особам.
73. Колегія суддів звертає увагу, що рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва» є нормативно - правовим актом і це узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 26.11.2019 у справі № 826/4630/18.
74. Обставини ж цієї справи, встановлені її судовим розглядом, вказують на відсутність правовідносин, які було б доцільно зберегти, у зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що спірне рішення підлягає визнанню нечинним з моменту його прийняття. При цьому, обраний судом спосіб захисту порушеного права відповідає повноваженням суду, закріпленим у процесуальному законі, чинному станом на час розгляду і вирішення цієї справи у суді першої інстанції.
75. Колегія суддів відхиляє аргументи касаційної скарги про те, що розгляд цієї справи відбувся з порушенням норм процесуального закону, оскільки до участі у справі не були залучені особи, яким було передано земельні ділянки з цільовим призначенням, визначеним планом зонування, затвердженим спірним рішенням Міськради.
76. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів має свої особливості, які визначені статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та статтями 264, 265 цього ж Кодексу у редакції, чинній після 15.12.2017.
77. Вищевказані норми, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, передбачають обов`язок відповідача у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 №503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.
78. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
79. Такий висновок щодо застосування норм права міститься у постанові Верховного Суду від 20.09.2021 у справі № 1540/3238/18 (пункти 88, 89) й підстав для відступу від нього не вбачається.
80. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.10.2017, постановленою у цій справі, зобов`язано Миколаївську міську раду опублікувати оголошення про оскарження рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 року № 6/3 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
81. Цією ж ухвалою постановлено надати Миколаївському окружному адміністративному суду до 23.10.2017 докази опублікування оголошення в офіційному виданні Миколаївської міської ради.
82. У судовому засіданні в суді першої інстанції відповідачем підтверджено виконання вимог вищевказаної ухвали, що дозволяє стверджувати, що усі заінтересовані особи, у тому числі ті, на залученні до участі у справі яких наполягав відповідач, були належно повідомлені про судовий розгляд справи й про оскарження спірного рішення Міськради.
83. До того ж, предмет цього спору не охоплює правовідносини, пов`язані з переданням у власність та/або користування земельних ділянок, цільове призначення яких було визначене згідно з затвердженим оскаржуваним рішенням Міськради планом зонування, і в межах цієї справи не заявлялось вимог стосовно визнання незаконними і скасування відповідних рішень ради, на підставі яких ці земельні ділянки були відведені фізичним і юридичним особам.
84. За таких обставин колегія суддів вважає необґрунтованими аргументи касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права, зокрема, прийнято судові рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
85. Безпідставними є й твердження скаржника про те, що суди попередніх інстанцій не мали підстав для визнання нечинним спірного рішення відповідача у цілому, оскільки, на думку Міськради, встановивши лише часткову невідповідність плану зонування міста генеральному плану, суди мали повноваження на визнання нечинним цього рішення лише у відповідній частині.
86. Поряд із цим, колегія суддів звертає увагу, що згідно з встановленими судовим розглядом цієї справи обставинами рішенням Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва», яке оскаржується, було затверджено план зонування в цілому, а не окремих його частин щодо певних територій.
87. Миколаївська міська рада, виступаючи у спірних правовідносинах суб`єктом владних повноважень - органом місцевого самоврядування, була зобов`язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це передбачено частиною другою статті 19 Основного Закону, а також дотримуватись визначених у статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» основних принципів місцевого самоврядування, зокрема, принципу законності.
88. Акти органів місцевого самоврядування, у тому числі й рішення відповідних рад нормативно - правового характеру, повинні відповідати Конституції і законам України як це випливає з норм статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», й у разі недотримання таких вимог визнаються незаконними в судовому порядку.
89. Оскільки, як встановили суди попередніх інстанцій і це не спростовано відповідачем, оскаржуваним рішенням Миколаївської міської ради було затверджено план зонування території усього міста, який не відповідав вимогам законів України, державним будівельним нормам і містобудівній документації на місцевому рівні (чинному генеральному плану), то й вказане рішення не можна визнати таким, що відповідає вимогам Конституції та законів України, у зв`язку з чим у цьому конкретному випаду були наявні підстави для визнання його нечинним повністю.
90. Відповідач, представляючи територіальну громаду міста Миколаїв та здійснюючи від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України, не позбавлений можливості у порядку, встановленому законом, та з урахуванням висновків судів, викладених у судових рішеннях у цій справі, внести зміни до вже розробленого проєкту плану зонування і прийняти законне рішення щодо його затвердження.
91. Колегія суддів вважає, що у даному конкретному випадку судом першої інстанції було обрано належний та ефективний спосіб захисту порушених прав, який забезпечить їх повне відновлення і за обставин справи, встановлених її судовим розглядом, є необхідним й забезпечує приведення спірних правовідносин у законні рамки.
92. Колегія суддів не може погодитись і з викладеними відповідачем мотивами про те, що провадження у цій справі підлягало закриттю на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, безпідставно відмовив у задоволенні відповідного клопотання.
93. З цього приводу колегія суддів зазначає, що за приписами вищенаведеної норми процесуального закону суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
94. Висновки щодо застосування вказаної норми права неодноразово висловлювались Верховним Судом, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 01.09.2021 у справі № 800/250/17, від 26.06.2018 у справі № 800/369/17, від 11.02.2020 у справі № 9901/426/19, 12.02.2020 у справі № 9901/799/18, від 23.09.2020 у справі № 9901/536/19, а також у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.10.2019 у справі №9 901/426/19 та від 20.01.2021 у справі № 826/5621/17, де зазначено таке.
95. Для застосування наведеної підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність таких фактів: самостійне виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень; відсутність підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких рішень, дій чи бездіяльності протиправними.
96. У розумінні пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.
97. Вказана норма процесуального закону імперативно зобов`язує суд закрити провадження у справі у випадку, якщо, зокрема, рішення суб`єкта владних повноважень, що є предметом спору, було виправлене самим же суб`єктом його прийняття.
98. Поряд із цим повинні бути відсутні підстави вважати, що поновити порушене право особи можливо тільки шляхом визнання протиправним такого рішення, незважаючи на виправлення суб`єктом владних повноважень його недоліків.
99. Обґрунтовуючи наявність підстав для закриття провадження згідно з вищевикладеними положеннями норм процесуального права, відповідач посилався на те, що рішенням Миколаївської міської ради від 26.12.2017 №16/130 були внесені зміни до рішення, яке оскаржується, зокрема, було враховано позицію суду першої інстанції, вимоги громадськості з метою відновлення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Це рішення було надано до суду апеляційної інстанції й міститься у матеріалах справи.
100. Разом з тим, вищевказане рішення відповідача лише доповнює оскаржуваний акт Міськради і уточнює режим використання певних земель, які охоплені планом зонування, однак не зумовлює його зміну та не скасовує цей план зонування, зокрема, у тій частині, у якій він суперечить генеральному плану міста і не усуває тих порушень законодавства, про які стверджувалось у позовній заяві та знайшло своє підтвердження під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій.
101. За наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення клопотання Міськради про закриття провадження у цій справі згідно з положеннями пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки відповідачем не було виправлено оскаржуваних порушень і не відновлено ті права та інтереси, про які йшла мова у позовній заяві, та на захист яких спрямовано подання цього позову.
102. Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд констатує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення цього позову ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, а оскаржувані судові рішення ухвалені відповідно до закону і скасуванню не підлягають.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
103. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
104. Оскільки за наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявлено неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, то у даному випадку відсутні й підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
105. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355 та 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
Т.Г. Стрелець