ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №814/334/17
адміністративне провадження №К/9901/47342/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року (головуючий суддя - Марич Є.В.)
та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року (головуючий суддя - Єщенко О.В., судді: Димерлій О.О., Бойко А.В.)
у справі №814/334/17
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту патрульної поліції Національної поліції України
про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати накази від 13 січня 2017 року №50 про притягнення до дисциплінарної відповідальності та від 25 січня 2017 року №24 о/с в частині звільнення з посади;
- поновити на посаді інспектора роти №3 батальйону №4 управління патрульної поліції у місті Миколаєві Департаменту патрульної поліції;
- стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу з 31 січня 2017 року.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що із оскаржуваного наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності не вбачається як саме він порушив вимоги Закону України «Про Національну поліцію» та Присяги працівника поліції. Про проведення службового розслідування він дізнався при отриманні наказу про звільнення, а також що звільнення відбулося поза межами строку притягнення до дисциплінарної відповідальності.
3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач з 7 грудня 2015 року призначений на посаду інспектора роти №3 батальйону №4 Управління патрульної поліції у місті Миколаєві.
6. Наказом начальника Департаменту патрульної поліції від 29 грудня 2016 року №5091 призначено службове розслідування з метою встановлення причин оголошення про підозру позивачу у вчиненні злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України.
7. 11 січня 2017 року позивач відмовився від надання пояснень відповідно до статті 63 Конституції України.
8. 12 січня 2017 року затверджено висновок службового розслідування, яким встановлено, що ОСОБА_1 з 20 липня 2016 року забезпечував публічну безпеку та порядок, патрулюючи територію Березанського району Миколаївської області. При цьому він зобов`язаний був документувати у встановленому законодавством порядку виявлені факти порушення водіями Правил дорожнього руху.
9. 5 серпня 2016 року о 09.00 годині після отримання табельної вогнепальної зброї та проведеного інструктажу, екіпаж «КАНТ-0603» на службовому автомобілі у складі інспектора ОСОБА_1 та поліцейського роти №3 батальйону № 2 УПП у місті Миколаєві ДПП ОСОБА_2 заступили на маршрут патрулювання в селі Коблеве. о 18.15 годині працівниками прокуратури Миколаївської області та управління внутрішньої безпеки у Миколаївській області в рамках кримінального провадження було задокументовано факт отримання неправомірної вигоди в розмірі 500 грн за непритягнення до адміністративної відповідальності правопорушника позивачем.
10. Ухвалою Центрального районного суду міста Миколаєва від 8 серпня 2016 року до позивача на строк до 6 жовтня 2016 року застосовано запобіжний захід у вигляді цілодобового домашнього арешту. Ухвалою від 4 жовтня 2016 року продовжено строк застосування запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту до 6 грудня 2016 року.
11. Наказом Департаменту патрульної поліції від 15 грудня 2016 року №350о/с позивача допущено до виконання службових обов`язків за займаною посадою.
12. Відповідно до листа прокуратури Миколаївської області від 28 грудня 2016 року досудове розслідування кримінального провадження закінчено. ОСОБА_1 оголошено про підозру у тому що він у період з 27 липня по 5 серпня 2016 року, знаходячись при виконанні службових обов`язків одержав від 21 водія неправомірну вигоду в загальній сумі 6 743 грн, двічі поєднуючи свої дії з вимаганням неправомірної вигоди під погрозою незаконного вилучення транспортних засобів, чим вчинив злочин, передбачений частиною третьою статті 368 КК України.
13. На адресу управління патрульної поліції у місті Миколаєві направлено копію повідомлення ОСОБА_1 про зміну раніше повідомленої підозри від 22 грудня 2016 року. Також прокуратурою Миколаївської області направлено аудіо- відеозаписи, які в ході проведення службового розслідування було переглянуто. На них зафіксовано факти отримання позивачем неправомірної вигоди під час виконання службових обов`язків.
14. Таким чином відомості, які стали підставою для призначення службового розслідування, знайшли своє підтвердження.
15. Наказом т.в.о. начальника Департаменту патрульної поліції від 13 січня 2017 року № 50 за вчинення дисциплінарного проступку, що виразився у порушенні пунктів 1, 2, 6, 9 частини першої, частини другої статті 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, частини першої статті 8, пунктів 1, 2 частини першої статті 18, пунктів 8, 11 частини першої статті 23, частини першої статті 64 Закону України «Про Національну поліцію», статей 222 255 КУпАП, підпунктів 6, 7 пункту 2.1, підпунктів 2, 7 пункту 2.2 розділу ІІ, підпунктів 1, 6, 10, 11, 13 пункту 3.1 розділу ІІІ Посадової інструкції поліцейського патрульної поліції, позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в Національній поліції України.
16. Наказом начальника Департаменту патрульної поліції від 25 січня 2017 року №24 о/с відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України), пункту 9 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 8 частини першої статті 12 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, позивача звільнено зі служби в поліції з 31 січня 2017 року.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач зобов`язаний був припинити виявлені адміністративні правопорушення, застосовуючи для цього передбачені законодавством права і повноваження для працівника поліції. Однак, допустив вчинення дисциплінарного проступку, що полягає у невиконанні належного обов`язку, який повинен був і міг виконати в силу покладених на нього обов`язків відповідно до вимог Закону України «Про Національну поліцію», також порушив вимоги Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, посадової інструкції, Присяги працівника поліції.
18. Належних пояснень, які б спростували висновки службового розслідування, позивачем у ході розгляду справи суду не було надано.
19. Позивач у своїй касаційній скарзі наголошує на тому, що незважаючи на відсутність судового рішення, яке набрало законної сили, відповідачем на підставі листів прокуратури Миколаївської області проведено службову перевірку щодо отримання неправомірної вигоди, вчинення неправомірних дій по непритягненню водіїв до адміністративної відповідальності. Під час проведення перевірки використано текст повідомлення про підозру та диск з аудіо- відеозаписами і виключно на підставі цих двох доказів прийнято рішення про наявність в його діях складу правопорушення.
20. Прийняття рішення за результатами службової перевірки та мотивування судових рішень керуючись змістом повідомлення про підозру та аудіо- відеозаписами, отриманими під час проведення негласних (слідчих) розшукових дій в рамках кримінальної справи, не відповідає засадам законності, ґрунтовності рішень та об`єктивності.
21. Під час судового розгляду адміністративної справи у судах першої та апеляційної інстанцій будь-яких інших доказів вчинення дисциплінарного проступку не було встановлено.
22. Всупереч вимогам статей 244 246 КАС України суди не надали мотивованої оцінки поясненню позивача, що він не відмовлявся від надання пояснень по суті дисциплінарного проступку, оскільки не знав про проведення службової перевірки. Наявна в справі відмова стосується надання пояснень з приводу повідомлення про підозру, а не за фактом службової перевірки.
23. Таким чином позивач посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права щодо надання оцінки доказам з точки зору їх належності та допустимості, а також що судами не враховано фактичну відсутність належного доказу складу дисциплінарного правопорушення.
24. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, відповідно до яких просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення залишити без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
26. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII).
27. Статтею 19 Закону №580-VІІІ встановлено, що у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
28. Пунктом 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що до набрання чинності Законом України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції» поширено на поліцейських дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України (далі - Дисциплінарний статут).
29. Статтею 1 Дисциплінарного статуту встановлено, що службова дисципліна - це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
30. Відповідно до статті 2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - це невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
31. Статтею 5 Дисциплінарного статуту встановлено відповідальність осіб рядового і начальницького складу. За вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом. Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
32. Відповідно до статті 14 Дисциплінарного статуту з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Порядок проведення службового розслідування встановлюється міністром внутрішніх справ України. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
33. Відповідно до статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, з метою належної організації заходів, спрямованих на захист прав і свобод людини, зміцнення службової дисципліни в діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ, попередження надзвичайних подій за участю особового складу, упорядкування питань призначення, проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ, а також підвищення ефективності роботи підрозділів кадрового забезпечення наказом Міністерства внутрішніх справ України від 12 березня 2013 року №230 затверджено Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ (далі - Інструкція).
34. Відповідно до пункту 2.1 Інструкції підставами для проведення службового розслідування є порушення особами РНС службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами РНС діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб РНС і можуть викликати суспільний резонанс.
35. Службове розслідування проводиться уповноваженим на те начальником у разі: невиконання або неналежного виконання особами РНС під час службової діяльності вимог чинного законодавства, що призвело до порушення прав та законних інтересів громадян або негативно вплинуло на забезпечення виконання покладених на ОВС завдань з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю; реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей про скоєне особою РНС кримінальне правопорушення (підпункти 2.2.1 та 2.2.2 пункту 2.2 Інструкції).
36. Підстави для призначення службового розслідування можуть міститися в службових документах осіб РНС, матеріалах перевірок, письмових зверненнях громадян України, осіб без громадянства та іноземців, депутатських запитах та зверненнях народних депутатів України, повідомленнях уповноважених органів досудового розслідування, заявах і повідомленнях інших правоохоронних органів, підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації або в інших документах, отриманих в установленому законодавством України порядку (пункт 2.5 Інструкції).
37. Розділ VІІІ Інструкції містить вимоги щодо оформлення матеріалів службового розслідування. Зокрема, в описовій частині висновку службового розслідування викладаються встановлені при проведенні службового розслідування відомості про: обставини, за яких особа РНС скоїла дисциплінарний проступок або які стали підставою для призначення службового розслідування, а також те, чи мали вони місце взагалі; час, місце, спосіб, мотив та мету вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим; наявність причинного зв`язку між неправомірними діяннями особи РНС та їх наслідками; умови, що передували скоєнню дисциплінарного проступку або спонукали до цього; вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено; наявність вини особи РНС, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного.
38. Мета службового розслідування полягає в тому, щоб повністю, об`єктивно та всебічно встановити обставини і наслідки правопорушення, з приводу якого було призначено розслідування; осіб, винних у правопорушенні; наявність причинного зв`язку між неправомірним діянням особи, щодо якої призначено службове розслідування, та його наслідками; вимоги законів чи інших нормативно-правових актів, розпорядчих документів або службових обов`язків, що були порушені; ступінь вини кожної з осіб, причетних до правопорушення, та мотиви протиправної поведінки особи та її ставлення до вчиненого.
39. Проте висновок службового розслідування за фактом можливого порушення службової дисципліни ОСОБА_1 ґрунтується на повідомленні прокуратури Миколаївської області про завершення досудового розслідування у кримінальному провадженні за підозрою у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України.
40. Посилаючись виключно на матеріали досудового розслідування у кримінальному провадженні та повідомлення про підозру, відповідач прийшов до висновку що відомості, які стали підставою для призначення службового розслідування, знайшли своє підтвердження.
41. Відомості про вчинення відповідачем дій щодо перевірки обґрунтованості підстав для службового розслідування та його висновків відсутні.
42. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, не перевірив дотримання відповідачем вимог розділу VІІІ Інструкції при складанні висновку службового розслідування, а також дотримання процедури проведення такого розслідування.
43. Також судами попередніх інстанцій не надано належну оцінку тому, що в ході проведення службового розслідування управлінням патрульної поліції було переглянуто аудіо- відеозаписи, отримані під час проведення негласних слідчих (розшукових) дій та надіслані прокуратурою області. Такі дії прокуратури не відповідають вимогам КПК України, а надіслані матеріали не можуть використовуватися як докази під час проведення службового розслідування.
44. Пояснення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, є однією з важливих гарантій об`єктивного службового розслідування та захисту законних прав й інтересів особи від безпідставного застосування стягнення та інших негативних наслідків.
45. Водночас реалізація цього права була б неможливою за відсутності в особи, яка проводить службове розслідування, обов`язку повідомляти особу, стосовно якої ініційоване службове розслідування, про його початок та/або пропонувати надати їй письмові пояснення по суті питань, щодо яких проводиться розслідування.
46. У обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що про проведення службового розслідування дізнався 31 січня 2017 року та відповідних пояснень не надавав. Наявна в матеріалах справи копія пояснень стосується вимоги керівництва надати пояснення зприводу повідомлення про підозру, а не за фактом проведеної службової перевірки.
47. Проте суди не перевірили дане посилання позивача та не звернули увагу що з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності він ознайомився 31 січня 2017 року (т. 1, а.с. 14 зворотна частина).
48. Водночас слід зазначити, що притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення (пункт 10 частини першої статті 77 Закону № 580-VІІІ), є окремими підставами для звільнення зі служби в поліції та припинення служби в поліції, не пов`язаними із притягненням особи до дисциплінарної відповідальності (пункт 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VІІІ).
49. Отже, набрання законної сили судовим рішенням про притягнення особи до відповідальності за вчинення кримінального правопорушення є окремою підставою для звільнення особи зі служби. В даному випадку звільнення відбулось за порушення службової дисципліни, вина у скоєнні проступку встановлюється у визначеному законом порядку, а тому посилання позивача на відсутність судового рішення у кримінальній справі та у зв`язку з цим неможливість проведення службової перевірки на підставі повідомлення прокуратури, є безпідставним.
50. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
52. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
53. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
54. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345 353 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року скасувати, а справу №814/334/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду