ПОСТАНОВА
Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №815/409/18
адміністративне провадження №К/9901/55218/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №815/409/18
за позовом законного представника малолітнього ОСОБА_1 - ОСОБА_2 до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача, - Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, про визнання протиправними, незаконними, нечинними та скасування підпунктів 6.1 та 6.2 протоколу №22 від 28 грудня 2017 року позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, а саме: в частині «Заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей»; визнання дій протиправними в частині встановлення заборони прийому до дошкільних навчальних закладів і шкіл та заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, що не отримали щеплення; встановлення відсутності компетенції (повноважень) Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, що не отримали щеплення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою законного представника малолітнього ОСОБА_1 - ОСОБА_2 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 березня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Джабурія О.В., (головуючий), Вербицької Н.В., Кравченка К.В.,
І. Суть спору
1. Законний представник малолітнього ОСОБА_1 - ОСОБА_2 (надалі також ОСОБА_2 , позивач) звернулася з позовом до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (надалі також Комісія, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача, - Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, в якому, з урахуванням уточнення до позовних вимог, просила:
1.1. визнати протиправними, незаконними, нечинними та скасувати підпункти 6.1 та 6.2 протоколу №22 від 28 грудня 2017 року позачергового засідання Комісії, а саме: в частині «Заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей»; визнання дій протиправними в частині встановлення заборони прийому до дошкільних навчальних закладів та шкіл та заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, що не отримали щеплення;
1.2. визнати дії Комісії в частині встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, що не отримали щеплення;
1.3. встановити відсутність компетенції (повноважень) Комісії в частині встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, що не отримали щеплення.
2. В обґрунтування позовної заяви ОСОБА_2 посилається на те, що Комісія, порушуючи принцип недопущення дискримінації, незаконно заборонила дітям, які не отримали профілактичні щеплення проти кору, відвідувати навчально-виховні заклади.
2.1. Крім цього, позивач зазначає, що, забороняючи дітям, які не отримали профілактичні щеплення, відвідувати дошкільні та шкільні заклади, Комісія самочинно втрутилася в освітній процес та обмежила своїм рішенням конституційні права учасників освітнього процесу право на освіту.
2.2. Позивач наполягає на тому, що Комісія не наділена правом забороняти відвідувати дітям, які не отримали профілактичні щеплення, навчально-виховних закладів, вважає, що при прийнятті рішення про таку заборону, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченнях проти позову наполягав на безпідставності позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є сином ОСОБА_2 , що підтверджено свідоцтвом про народження.
5. Згідно довідки Комунальної установи «Міський протитуберкульозний диспансер» від 15 серпня 2017 року ОСОБА_1 не щеплений, підстава: відмова від профілактичної вакцинації, дитячий колектив відвідувати може.
6. 16 серпня 2017 року ОСОБА_2 підписала відмову від профілактичних щеплень свого сина ОСОБА_1 .
7. Відповідно до висновку імунологічної комісії Комунальної установи «Дитяча міська поліклініка №4» від 22 серпня 2018 року прийнято рішення про відмову від профілактичних щеплень ОСОБА_1 .
8. На позачерговому засіданні Комісії від 28 грудня 2017 року з питання про хід виконання рішення Комісії від 15 червня 2017 року № 11 «Про затвердження заходів щодо недопущення розповсюдження захворюваності на кір серед населення м. Одеси у 2017 році» були прийняті рішення доручити директору Департаменту освіти і науки Одеської міської ради (підпунктом 6.1) заборонити прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл нещеплених проти кору дітей, терміном виконання-постійно (підстава: стаття 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб») та (підпунктом 6.2) заборонити відвідування навчально-виховних закладів нещеплених проти кору дітей, терміном виконання на період спалаху кору (підстава: сумісний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08 вересня2017 року № 05.2/24166/1/11-9057), що оформлено протоколом №22.
9. Даний сумісний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08 вересня 2017 року № 05.2/24166/1/11-9057 «Щодо спалаху захворювання на кір» був адресований головам Івано-Франківської, Одеської, Тернопільської обласних державних адміністрацій, в якому зазначено, що особливу стурбованість викликає захворюваність в Івано-Франківській (637 випадків), Одеській (526 випадків) та Тернопільській областях та питання щодо заборони відвідування навчальних закладів дітям, які не отримали обов`язкових профілактичних щеплень проти кору, є одним із основних протиепідемічних заходів з реагування на спалах.
10. Ці протокольні рішення були прийняті за даними моніторингу інфекційної захворюваності та листа Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 28 грудня 2017 року № 61.
11. Листом Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року повідомлено про зміст протоколу № 22 від 28 грудня 2017 року начальників територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради та керівникам закладів загальної середньої освіти рекомендовано використовувати різноманітні форми організації освітнього процесу (дистанційна, індивідуальна тощо).
12. Наказом Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради Одеської області №17-ОД від 12 січня 2018 року «Про недопущення розповсюдження захворюваності на кір в дошкільному закладі» заборонено відвідування дошкільного закладу дітей, які не отримали профілактичні щеплення, в тому числі, й ОСОБА_1 , про що свідчить витяг з наказу.
13. На позачерговому засіданні Комісії від 14 лютого 2018 року з питання про ситуацію щодо захворюваності на кір через поліпшення ситуації було прийнято рішення про відміну дії підпунктів 6.1 та 6.2 рішення Комісії від 28 грудня 2017 року, що оформлено протоколом № 22, де також зазначена динаміка захворюваності на кір у місті Одесі за 2018 рік, зокрема, за січень 2018 року 274 осіб, лютий перший тиждень 2018 року 73 осіб, лютий другий тиждень 2018 року 48 осіб.
14. У зв`язку з припиненням дії вказаних вище положень рішення Комісії, з 15 лютого 2018 року скасовано пункт 1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД та ОСОБА_1 допущено до навчально-виховного процесу.
15. Вважаючи, що Комісія, зокрема, не мала повноважень приймати рішення про заборону на прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл дітей, які не отримали профілактичні щеплення та про заборону відвідування навчально-виховних закладів цієї категорії дітей на період спалаху кору, а підпункти 6.1. та 6.2. рішення Комісії від 28 грудня 2017 року, що оформлено протоколом № 22 є, на її думку, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернулася з даним позовом до суду.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
16. Ухвалою від 23 лютого 2018 року закрито провадження в частині позовних вимог, заявлених до Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування п.1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД завідуючого Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради, яким ОСОБА_1 заборонено відвідувати дошкільний навчальний заклад, та допустити його до навчально-виховного процесу у Одеському дошкільному навчальному закладі «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради, у зв`язку з відмовою позивачем від цих позовних вимог.
17. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року, закрито провадження у справі в частині визнання протиправними, незаконними, нечинними та скасування підпунктів 6.1 та 6.2 протоколу №22 від 28 грудня 2017 року позачергового засідання Комісії, а саме: в частині «Заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей» та визнання дій протиправними в частині встановлення заборони прийому до дошкільних навчальних закладів та шкіл дітей, які не отримали профілактичні щеплення та заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення, за клопотанням відповідача в порядку пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України).
17.1. Продовжено провадження в частині невирішених вимог про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Комісії в частині встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів нещеплених дітей.
17.2. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що дію оскаржуваних рішень відповідача відмінено самою Комісією, у зв`язку з чим як на час вирішення спірного процесуального питання, так і на час ухвалення даних судових рішень, вони жодним чином не могли і не можуть впливати на права та законні інтереси позивача.
18. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, в задоволенні позову в частині встановлення відсутності компетенції (повноважень) Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів нещеплених дітей відмовлено.
18.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що Комісія є органом, яка наділена законом повноваженнями щодо вжиття заходів для запобігання надзвичайних ситуацій та встановлення заборони для відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
19. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення в частині закриття провадження у даній справі щодо визнання протиправними, незаконними, нечинними та скасування підпунктів 6.1 та 6.2 протоколу №22 від 28 грудня 2017 року позачергового засідання Комісії скасувати та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
20. В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_2 посилається на те, що закриття провадження в частині заявлених позовних вимог позбавляє можливості позивача належним чином захистити порушені права її сина на освіту.
21. Також, скаржник наполягає на тому, що належним способом відновлення порушеного права позивача, а також з метою усунення порушень, допущених відповідачем у спірних правовідносинах, є визнання протиправними та скасування рішення, визначеного підпунктами 6.1. та 6.2 позачергового засідання Комісії у протоколі від 28 грудня 2017 року №22.
22. Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
23. На підставі Рішення зборів суддів Верховного Суду від 20 травня 2019 року №14, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. та Розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року №529/0/78-19, призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг у справах, включених до реєстру №19028/19.
24. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року адміністративна справа №815/409/18 була передана на розгляд колегії суддів: Губська О.А. (суддя-доповідач), Білак М.В., Калашнікова О.В.
25. Відзив на касаційну скаргу до суду не надходило.
V. Джерела права й акти їх застосування (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
26. За правилами статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
27. Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 27 Конституції України кожен має право захищати своє життя і здоров`я, життя і здоров`я інших людей від протиправних посягань.
29. Кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування (стаття 49 Конституції України).
30. Відповідно до статті 53 Конституції України повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
31. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Статтею 62 Закону України «Про освіту» передбачено, що до органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування.
33. Приписами пункту 1 Положенням про комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради затверджено рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 27 серпня 2015 року №272 «Про затвердження Положення про комісію з питань техногенно - екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради у новій редакції» (надалі також Положення №272 ) Комісія є постійно діючим органом, який утворюється виконавчим комітетом Одеської міської ради для координації діяльності органів місцевого самоврядування, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них на території міста.
34. Пунктом 8 частини 1 статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
35. Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини.
VI. Висновок Верховного Суду
36. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
37. Предметом спору в даній справі є, зокрема, прийнятті на позачерговому засіданні Комісії рішення (підпункти 6.1 та 6.2 протоколу Комісії №22 від 28 грудня 2017 року) в частині «Заборонити відвідування навчально-виховних закладів нещеплених проти кору дітей» та визнання дій Комісії протиправними в частині встановлення заборони прийому до дошкільних навчальних закладів та шкіл дітей, які не отримали профілактичні щеплення та заборони відвідування навчально-виховних закладів цієї категорії дітей.
38. При цьому, суди попередніх інстанції, закриваючи провадження у справі в частині заявлених позовних вимог, встановили, що 14 лютого 2018 року пунктом 2 (протокол від 14 лютого 2018 року №5) у зв`язку з поліпшенням ситуації з захворюваності на кір серед дітей в місті Одесі, дію спірних підпунктів 6.1 та 6.2, що зазначено в рішенні позачергового засіданні Комісії, оформленого протоколом від 28 грудня 2017 року №22, скасовано.
39. Судом апеляційної інстанції звернуто увагу на те, що фактично відповідачем оскаржувані порушення буди виправлені самостійно і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними після такого відновлення.
40. Пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
41. Аналіз наведеної правової норми дає підстави для висновку, що у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання щодо можливості закриття провадження у справі.
42. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.
43. Тобто, для застосування такої підстави для закриття провадження у справі, необхідна сукупність певних фактів, зокрема, оскаржувані порушення мають бути виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень, а також мають бути відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких рішень протиправними.
44. Відповідно до статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
45. Разом з тим, звертаючись до суду із даним позовом, ОСОБА_2 зазначила, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливо без визнання підпунктів 6.1. та 6.2. протоколу позачергового засідання комісії Комісії №22 від 28 грудня 2017 року протиправними, нечинними та, відповідно, їх скасування, оскільки дані рішення порушують положення Конституції України, низки Законів України та права людини, зокрема, права на освіту дитини позивача.
46. Крім цього, в касаційній скарзі ОСОБА_2 звертає увагу на те, що 14 лютого 2018 року Комісія на позачерговому засіданні вирішила відмінити дію підпунктів 6.1 та 6.2 рішення відповідача від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення, однак, така відміна оскаржуваних підпунктів не містила обґрунтування нормами чинного законодавства України.
47. Позивач також зауважує, що рішення позачергового засідання Комісії (підпункти 6.1. та 6.2), яке відображене у протоколі Комісії від 28 грудня 2017 року №22, порушило право її сина - ОСОБА_1 на освіту, яке гарантоване нормами Конституції України.
48. Колегія суддів зазначає, що, закриваючи провадження у справі, поза увагою суддів залишилося з`ясування питання щодо правомірності дій Комісії при ухваленні підпунктів 6.1. та 6.2, що відображено у протоколі позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року №22 та чи були порушенні права позивача станом на час ухвалення оскаржуваних підпунктів рішення Комісії.
49. Зокрема, під час розгляду клопотання про закриття провадження у справі в частині позовних вимог, судами попередніх інстанцій в повній мірі не досліджено чи був спосіб відміни підпунктів 6.1. та 6.2, що відображено у протоколі Комісії від 28 грудня 2017 року №22, ефективним способом відновлення порушеного права позивача та виправленням суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень з огляду на те, що відповідач, відміняючи 14 лютого 2018 року заборону відвідування та прийом до навчально-виховних закладів нещеплених дітей проти кору, не визнав оскаржувані підпункти протиправними та незаконними, а лише обмежився посиланням в мотивувальній частині протоколу на поліпшення ситуації з захворювання на кір в місті Одесі.
50. Також, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до вимог Положення №272 Комісія є постійно діючим органом, який утворюється виконавчим комітетом Одеської міської ради для координації діяльності органів місцевого самоврядування, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них на території міста. Головою Комісії є міський голова. Посадовий склад Комісії затверджується рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради, на основі пропозицій виконавчих органів Одеської міської ради, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, розташованих на території міста. Персональний склад Комісії затверджується головою Комісії.
51. Як вбачається із матеріалів справи, ОСОБА_2 звертається із позовними вимогами до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради та зазначає в позовній заяві також третю особу, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача - Департамент освіти та науки Одеської міської ради та порушує питання про відсутність компетенції (повноважень) Комісії на вчинення певних дій.
52. Статтею 48 КАС України передбачено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
53. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
54. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.
55. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
56. Колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, він зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом.
57. Також, правовим наслідком незалучення до участі у справі належного відповідача є порушення конституційного права на судовий захист особи, яка не бере участі у справі, однак вирішення якої може безпосередньо вплинути на її права, свободи, інтереси або обов`язки та без відповідної реалізації комплексу своїх процесуальних прав.
58. Колегія суддів зазначає, що закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог та підтверджуючи наявність права Комісії на ухвалення рішення щодо встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення, та заборони прийом до дитячих навчальних закладів та шкіл цієї категорії дітей, що закріплено її протокольним рішенням №22 від 28 грудня 2017 року, поза увагою судів залишилося з`ясування питання чи є відповідач - Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради суб`єктом владних повноважень з огляду на встановлену судами можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії щодо встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення, та заборони прийом до дитячих навчальних закладів та шкіл нещеплених проти кору дітей.
59. Отже, для з`ясування необхідності залучення виконавчого комітету Одеської міської ради або Одеської міської ради як відповідачів у даній справі, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
60. Колегія суддів також зазначає, що відповідно до положень статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів встановлено інший порядок судового провадження.
61. Разом з цим, у відзиву на позовну заяву відповідач звертає увагу на те, що підпункти 6.1. та 6.2., що закріплено протокольним рішенням позачергового засідання Комісії №22 від 28 грудня 2017 року, не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України і не містить обов`язкових для виконання правових приписів. Натомість, вони є службовим дорученням і не можуть виступати предметом оскарження в адміністративній справі.
62. Водночас, відповідач в подальшому звертається до суду із клопотання про закриття провадження у справі, в якому, посилаючись на відміну підпунктів 6.1. та 6.2., що закріплено протокольним рішенням Комісії №5 від 14 лютого 2018 року, зазначає, що дію оскаржуваних положень рішення Комісії (підпункти 6.1. та 6.2) скасовано та вони жодним чином не можуть впливати на права та законні інтереси позивача, відсутні підстави вважати, що повне відновлення прав та інтересів позивача неможливо без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
63. Однак, закриваючи провадження у справі в частині визнання протиправними, незаконними, нечинними та скасувати підпункти 6.1 та 6.2 протоколу №22 від 28 грудня 2017 року позачергового засідання Комісії, а саме: в частині «Заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей»; визнання дій протиправними в частині встановлення заборони прийому до дошкільних навчальних закладів та шкіл та заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, що не отримали щеплення, судами попередніх інстанцій не надано відповідної оцінки та не досліджено чи є оскаржувані підпункти 6.1 та 6.2 протоколу №22 від 28 грудня 2017 року позачергового засідання Комісії рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні положень КАС України.
64. За таких обставин, викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
65. Водночас, за відсутності усіх встановлених обставин, Верховний Суд в межах своїх повноважень позбавлений можливості прийняти рішення по суті вимог, заявлених у позовній заяві.
66. Таким чином, зважаючи на встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, касаційний суд вважає їх висновки передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а відтак такі судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 КАС України.
67. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
68. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
69. З огляду на те, що встановлені порушення допущені судами першої та апеляційної інстанцій, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та прийняття законного і обґрунтованого судового рішення.
70. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
Керуючись статтями 341 344 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу законного представника малолітнього ОСОБА_1 - ОСОБА_2 задовольнити частково.
2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 березня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року скасувати, справу направити до Одеського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М. В. Білак
О. В. Калашнікова