ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 815/5423/17
адміністративне провадження № К/9901/55609/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Модуль» на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 (суддя Завальнюк І.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 (колегія суддів: Крусян А.В., Градовський Ю.М., Романішин В.Л.) у справі №815/5423/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агро-Модуль" до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа: Болградська районна державна адміністрації Одеської області про визнання протиправним та скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
В жовтні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Агро-Модуль» звернулося до суду з позовом до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа Болградська районна державна адміністрація Одеської області, про визнання протиправним та скасувати розпорядження від 01.06.2017 №439/А-2017 «Про скасування розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29.03.2016 № 127/А-2016».
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що на підставі скасованого розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29.03.2016 № 127/А-2016 виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією ТОВ «Агро-Модуль» права використання нерозподіленою (невитребуваною) земельною ділянкою та, ураховуючи, відсутність згоди позивача на зміну чи припинення даних правовідносин, у голови Одеської ОДА були відсутні правові підстави скасовувати розпорядження від 29.03.2016 № 127/А-2016. Крім того, зазначене розпорядження третьої особи є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом свого виконання, а саме замовленням позивачем виготовлення проекту землеустрою. Крім того, позивач не погоджується із застосуванням до спірних правовідносин положень частини першої статті 67 Закону України № 1700-VII, яка містить імперативну норму про скасування нормативно-правових актів, рішень, виданих (прийнятих) з порушенням вимог цього Закону, уповноваженими на це органами або посадовими особами.
Ухвалою Верховного Суду від 02.08.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу третя особа просить залишити судові рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що 29.03.2016 за заявою ТОВ «Агро-Модуль» Болградська районна державна адміністрація Одеської області прийняла розпорядження №127/А-2016, відповідно до якого ТОВ «Агро-Модуль» надано згоду на розробку проекту землеустрою щодо відведення в довгострокову оренду строком на 21 рік земельних ділянок загальною площею 157,7га (не викорчуваних виноградників і саду), які заросли порослю дерев і використовуються як пасовища для випасу худоби), виділених із земель колективної власності (невитребуваних паїв - до моменту витребування їх власниками), які розташовані на території Залізничненської сільської ради за межами населеного пункту, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Крім того, вирішено на період розробки проекту землеустрою укласти із ТОВ «Агро-Модуль» договір про короткострокову оренду землі із встановленням орендної плати за користування земельними ділянками в розмірі 3% від нормативної грошової вартості земельних ділянок (пасовищ) по Залізничненській сільській раді - в сумі 22653,21 грн. на рік.
На виконання розпорядження від 29.03.2016 №127/А-2016 між Болградською РДА (орендодавець) та ТОВ «Агро-Модуль» (орендар) укладений договір короткострокової оренди земельної ділянки від 30.03.2016р. №361, згідно предмету якого, в оренду передається земельна ділянка загальною площею 157,7га із земель сільськогосподарського призначення - невикорчовані виноградники, сад, які заросли поросллю дерев та використовувалися як пасовище для випасу худоби (за рахунок не витребуваних земельних часток (паїв)) до моменту витребування їх власниками.
Факт передачі ділянки Болградською РДА ТОВ «Агро-Модуль» згідно договору від 30.03.2016р. №361 підтверджується актом прийому-передачі земельної ділянки від 04.04.2016р.
30.09.2016 проект землеустрою щодо відведення в оренду ТОВ «Агро-Модуль» строком на 21 рік для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельної ділянки площею 90,4414га, яка знаходиться на території Залізничненської сільської ради Болградського району Одеської області, погоджений відділом Держгеокадастру у Болградському районі Одеської області.
Постановою Болградського районного суду від 15.08.2016 по справі № 497/1555/16-п, яка набрала законної сили 26.08.2016, ОСОБА_1 визнано винним у скоєнні адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою та другою статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, призначено адміністративне стягнення у вигляді двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що складає 3400 грн.
Зазначеною постановою встановлено, що ОСОБА_1 , являючись посадовою особою 9 рангу 4 категорії посадової особи місцевого самоврядування Залізничненським сільським головою Болградського району Одеської області, згідно п. «б» п. 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» являючись суб`єктом відповідальності за корупційні правопорушення, діючи з прямим умислом, свідомо, в порушення вимог статей 28,35 Закону України «Про запобігання корупції», статті 52-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», не вжив заходів щодо усунення конфлікту інтересів, не повідомив невідкладно відповідний державний орган про наявність реального конфлікту інтересів та вчинив дії в умовах реального конфлікту інтересів, а саме за заявою ТОВ «Агро-Модуль», директором якого є його син ОСОБА_2 , було надано згоду на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 157,7га за рахунок земель колективної власності колишнього СВК «Україна», які розташовані на території Залізничненської сільської ради в довгострокову оренду на 21 рік, при цьому сам ОСОБА_1 брав участь у районній конкурсній комісії з розгляду заяв фізичних та юридичних осіб щодо надання земельних ділянок в оренду та вирішення інших питань земельних відносин, якою приймалося відповідне рішення.
Листом від 27.09.2016 №(16-93)5563вих.16 Ізмаїльська місцева прокуратура звернулася до голови Болградської РДА, в якому повідомила про те, що постановою Болградського районного суду Одеської області від 15.08.2016р., яка набрала законної сили, ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності за скоєння правопорушень, передбачених ч.ч.1, 2 ст.172-7 КУпАП.
Листом від 01.02.2017 № 01/01-34/175 в.о. голови Болградської районної державної адміністрації звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації, в якому просив розглянути питання про скасування розпоряджень від 29.03.2016 №127/А-2016, від 21.09.2016 № 389/А-2016.
За результатами розгляду 01.06.2017 Одеською обласною державною адміністрацією прийнято розпорядження №439/А-2017 «Про скасування розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29 березня 2016 року № 127/А-2016».
Вважаючи розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що ст. 67 Закону України "Про запобігання корупції" закріплено імперативну норму, якою передбачено, що рішення, прийняте з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень. Відтак, оскільки судовим рішенням встановлено, що ОСОБА_1 визнано винним у скоєнні адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою та другою статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення та допущено конфлікт інтересів, а саме участь у районній конкурсній комісії з розгляду заяв фізичних та юридичних осіб щодо надання земельних ділянок в оренду та вирішення інших питань земельних відносин, якою приймалося відповідне рішення, оскаржуване розпорядження прийняте на підставі повноважень та у спосіб, встановлений законом.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Згідно з частиною третьою статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Відповідно до частини 3 статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Закон України «Про запобігання корупції» № 1700-VII визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення недоліків корупційних правопорушень.
У статті 1 цього Закону надано значення термінів, які у ньому вживаються:
близькі особи - особи, які спільно проживають, пов`язані спільним побутом і мають взаємні права та обов`язки із суб`єктом, зазначеним у частині першій статті 3 цього Закону (крім осіб, взаємні права та обов`язки яких із суб`єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також - незалежно від зазначених умов - чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням згаданого суб`єкта;
потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень .
Зокрема, згідно з підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
Відповідно до частини першої статті 28 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані:
1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;
2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;
4) вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
Разом з тим у частині другій статті 35 Закону № 1700-VII зазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
Крім того, у частині другій статті 35 Закону № 1700-VII передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається.
Згідно з частиною першою статті 67 Закону № 1700-VII нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення Болградської районної конкурсної комісії з розгляду заяв фізичних і юридичних осіб щодо надання земельних ділянок в оренду та вирішення інших питань земельних відносин від 24.03.2016 щодо надання згоди ТОВ «Агро-Модуль» на розробку проекту землеустрою щодо відводу у довгострокову оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельних ділянок загальною площею 157,7га з земель колишньої колективної власності, розташованих на території Залізничненської сільської ради за межами населеного пункту, а також надання згоди на укладання короткострокового договору оренди землі на вказану земельну ділянку прийнято при наявності конфлікту інтересів з боку члена комісії ОСОБА_1 , про який він не повідомив членів комісії.
У світі існує чітке бачення того, що корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов`язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року, яка набрала чинності для України з 01 січня 2010 року, та відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України(далі - Конвенція ООН проти корупції).
Тому частину першу статті 67 Закону № 1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статі 35 названого Закону щодо імперативної заборони, у тому числі і голові сільської ради, брати участь у прийнятті рішення у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. ОСОБА_1 вказану норму порушив, що підтверджено постановою Болградського районного суду від 15.08.2016 у справі № 497/1555/16.
Аналогічні висновки щодо застосування вимог статей 28, 35, 67 Закону № 1700-VII Велика Палата Верховного Суду сформувала у постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17 з метою формування єдиної правозастосовчої практики.
Колегія суддів також не приймає доводів касаційної скарги щодо того. що ТОВ «Агро-Модуль» було єдиним претендентом на укладення договору оренди на спірну земельну ділянку та рішення комісії, до якої входив ОСОБА_1 , який допустив конфлікт інтересів, має лише рекомендаційний характер.
Судами встановлено, що рішення Болградської районної конкурсної комісії з розгляду заяв фізичних і юридичних осіб щодо надання земельних ділянок в оренду та вирішення інших питань земельних відносин від 24.03.2016 щодо надання згоди ТОВ «Агро-Модуль» на розробку проекту землеустрою щодо відводу у довгострокову оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельних ділянок загальною площею 157,7га з земель колишньої колективної власності, розташованих на території Залізничненської сільської ради за межами населеного пункту, а також надання згоди на укладання короткострокового договору оренди землі на вказану земельну ділянку ухвалено за участю та підписом члена комісії ОСОБА_1 . Вказане рішення передувало та стало підставою для позитивного вирішення питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Колегія суддів не приймає посилання позивача, що оскаржуваним розпорядженням скасовано індивідуально-правовий акт, що вичерпав свою дію, оскільки договір оренди земельної ділянки укладено не було. Дозвіл на розробку проекту землеустрою не вичерпує свою дію з моменту укладення договору про його розробку, а є складовою процедури для передачі земельної ділянки в оренду і вичерпує дію лише після належного оформлення оренди земельної ділянки.
В матеріалах справи наявний лише короткотривалий договір оренди від 30.03.2016 терміном на один рік, який укладено до виготовлення проекту землеустрою.
На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач при прийнятті розпорядження від 01.06.2017 № 439/А-2017 керувався ст.ст. 33, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції», а відтак скасуванню не підлягає.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345 349 350 355 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Модуль» залишити без задоволення.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук