12.02.2023

№ 816/3418/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 816/3418/15

адміністративне провадження № К/9901/7750/21, № К/9901/8334/21, № К/9901/11723/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Загороднюка А. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Полтавської області, Офісу Генерального прокурора провизнання протиправним та скасування наказу, поновлення на публічній службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури та ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 (колегія суддів у складі: Удовіченка С. О., Кукоби О. О., Сич С. С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 (колегія суддів у складі: Бартош Н. С., Подобайло З. Г., Григорова А. М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У серпні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до прокуратури Полтавської області, Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Полтавської області від 09.07.2015 № 337к про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області;

- стягнути з прокуратури Полтавської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 10.07.2015 і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;

- зобов`язати Офіс Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що він з 05.12.2012 обіймав посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області згідно з наказом прокурора Полтавської області № 897к від 05.12.2012. Також зазначає, що 10.04.2015 ним була подана заява на ім`я прокурора Полтавської області про те, що до нього не застосовуються заборони, визначені статтею 1 Закону України «Про очищення влади». Стверджує, що звільнення відбулося усупереч принципам та вимогам, закріпленим положеннями Конституції України, з порушенням гарантованого Конституцією України права на працю і доступу до державної служби, вимог міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства України, міжнародних принципів проведення люстрації, без встановлення вини у вчиненні діянь, передбачених частиною другою статті 1 Закону України «Про очищення влади». Також звертає увагу на те, що його звільнення відбулося з порушенням низки норм міжнародного права та міжнародних принципів проведення люстрації, без урахування практики Європейського суду з прав людини.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач з 2009 року працював в органах прокуратури, зокрема: з 13.07.2009 призначений на посаду старшого слідчого прокуратури м. Комсомольська; з 03.10.2012 переведений на посаду прокурора відділу нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчим органів прокуратури; з 05.12.2012 переведений на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні; з 04.08.2014 переведений на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення; з 15.10.2014 переведений на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні.

16.10.2014 набув чинності Закон України «Про очищення влади», яким передбачені підстави та порядок проведення процедури люстрації щодо посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.

10.04.2015 позивачем подано до прокуратури Полтавської області заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

03.07.2015 Генеральною прокуратурою України затверджено висновок про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

У висновку зокрема зазначено, що старшим прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 у період роботи в органах прокуратури з 21.11.2013 по 22.02.2014 здійснювалися дії (заходи), наведені у пункті 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», які тягнуть за собою застосування до останнього заборон, передбачених частиною третьою статті 1 вказаного Закону, зокрема, у кримінальному провадженні № 12014170000000034 виніс постанову про перекваліфікацію складу кримінального правопорушення з частини першої статті 14, частини першої статті 341 Кримінального кодексу України (далі - КК України) на частину першу статті 341 КК України, погодив клопотання про здійснення приводу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , погодив повідомлення про підозру ОСОБА_2 у вчиненні злочину, передбаченого частиною першою статті 341 КК України, клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту відносно підозрюваних ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , а також погодив доповнення до клопотання про обрання запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту стосовно ОСОБА_2 та підтримав у суді клопотання про обрання стосовно підозрюваного ОСОБА_3 та ОСОБА_2 запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту.

Так, за результатами проведеної перевірки у висновку встановлено, що до старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» на основі критерію, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 3 цього Закону.

Наказом прокуратури Полтавської області від 09.07.2015 № 337к, керуючись статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», частиною третьою статті 1 та частиною другою статті 3 Закону України «Про очищення влади» звільнено юриста 1 класу ОСОБА_1 з посади старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

Не погоджуючись із наказом про звільнення з органів прокуратури, позивач звернувся до суду першої інстанції із цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Протокольною ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 26.05.2020 замінено назву Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Полтавської області від 09.07.2015 № 337к про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області з 10.07.2015. Стягнуто з прокуратури Полтавської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10.07.2015 по 16.06.2020 у сумі 425 893,55 грн, з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства. Зобов`язано Офіс Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади». Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді та стягнення з прокуратури Полтавської області на його користь середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць в розмірі 5888,82 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 працював в органах прокуратури та здійснював процесуальне керівництво, вносив погодження, підтримував клопотання про застосування запобіжних заходів у суді стосовно осіб, звільнених від кримінальної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29.01.2014 № 737-VII. Ці обставини не заперечуються самим позивачем. У зв`язку з чим, суд дійшов висновку, що позивач підпадає під дію критерію, визначеного пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Водночас суд дійшов висновку, що люстрація застосовується до осіб, які, перебуваючи на конкретній публічній посаді, відігравали важливу роль у вчиненні серйозних порушень прав людини, обіймали керівну посаду в організації, відповідальній за серйозні порушення прав людини, вчинили певні правопорушення у наведеному контексті. Також суд зазначив, що підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному та міжнародному правопорядках свідчить, що в контексті обставин даної конкретної справи люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже, при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути доведена в кожному конкретному випадку.

Посилаючись на рішення Європейського суду з прав людини від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України» суд дійшов висновку, що безумовне застосування люстраційної процедури на підставі Закону України «Про очищення влади» до осіб, які в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 перебували на окремих посадах державної служби, без встановлення причетності вказаних осіб до негативних і антидемократичних подій в Україні, що мали місце за часів ОСОБА_4 , суперечить проголошеній цілі законодавства і свідчить про наявність своєрідної колективної відповідальності без врахування жодної індивідуальної ролі чи зв`язку відповідних осіб з такими подіями.

На думку суду, перш ніж застосувати до позивача передбачені у цьому Законі заходи відповідальності, відповідач зобов`язаний був встановити його особисту участь та довести вину у вчинені правопорушень, що сприяли узурпації влади ОСОБА_5 , підриву основ національної безпеки і оборони, протиправному порушенню прав і свобод людини. Тобто, вина позивача повинна бути доведена у встановленому законом порядку та ґрунтуватися на належних та допустимих доказах, здобутих законним шляхом.

Із висновку про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» від 03.07.2015 № 11/1/2-3022 вих-15 суд встановив, що фактів здійснення позивачем своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю, протиправних заходів, спрямованих на кримінальне переслідування та притягнення до кримінальної відповідальності осіб, до яких застосовано повну індивідуальну амністію Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про застосування амністії в Україні» не встановлено. Відповідачами не надано суду доказів, які б підтверджували факт того, що позивач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_6 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Також суд зазначив, що звільнивши позивача з посади лише з обставин відповідності його критерію визначеному в пункті 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», застосувавши до нього міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками та без надання індивідуальної оцінки його діям, відповідач таким чином порушив норми Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, та діяв не у спосіб, та не з метою, що встановлені Законом.

Отже, суд дійшов висновку, що приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення, відповідач не врахував основоположних принципів очищення влади, які розроблені міжнародними організаціями, тому застосування до позивача положень Закону України «Про очищення влади» є передчасним і не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів. Крім того, суд дійшов висновку, що обставини звільнення позивача з посади у період його тимчасової непрацездатності додатково свідчать про протиправність оскаржуваного рішення. Таким чином, суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Отже, враховуючи, встановлення судом протиправності оскаржуваного наказу про звільнення позивача, суд дійшов висновку, що належним способом поновлення його порушеного права є поновлення позивача на посаді старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області з дня, наступного після дня його звільнення, тобто з 10.07.2015.

Щодо позовних вимог у частині стягнення з прокуратури Полтавської області середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд, посилаючись на частину другу статті 235 КЗпП України, статтю 27 Закону України «Про оплату праці», Порядок обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 100 від 08.02.1995 (далі - Порядок № 100), дійшов висновку, що середній заробіток за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача з прокуратури Полтавської області складає 425 893,55 грн.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання Офіс Генерального прокурора поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», суд зазначив, що аналіз вимог пункту 5 розділу II Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» дає підстави для висновку, що підставою для вилучення з цього Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» є, зокрема, рішення суду, а тому суд дійшов висновку про задоволення позовних в цій частині.

При цьому, суд апеляційної інстанції, посилаючись на пункт 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», рішення Європейського суду з прав людини від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України», висновки (Проміжний та Остаточний) Венеціанської комісії щодо Закону України «Про очищення влади» дійшов висновку про те, що позивач обіймав керівні посади до того, як ОСОБА_7 став Президентом України. Ніщо не вказує на те, що кар`єра позивача розвивалася якимось надзвичайним чином у зв`язку із приходом до влади Президента України ОСОБА_7 . Також суд зазначив, що звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах. При цьому, встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що висновок про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_7 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ про звільнення позивача не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Що стосується рішення суду першої інстанції в частині стягнення з прокуратури Полтавської області середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанції зазначив, що аналіз приписів пункту 10 Порядку № 100 дає підстави для висновку, що законодавцем чітко передбачено коригування середнього заробітку під час його обчислення на коефіцієнт підвищення посадового окладу за проміжок часу до цього періоду. Враховуючи, що розрахунок розміру виплати проведений судом у відповідності до положень Порядку № 100 та з урахуванням наданої відповідачем довідки про середньоденну заробітну плату, суд зазначив, що наданий позивачем під час судового розгляду справи розрахунок середнього заробітку до уваги не приймається.

Крім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що позивача поновлено на посаді старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області і саме із розміру заробітної плати, яку отримував позивач у цій організації був зроблений розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу та враховано коефіцієнти підвищення, як того вимагають приписи чинного законодавства, а тому суд дійшов висновку, що розрахунок середньої заробітної плати, який підлягає стягненню на користь позивача, зроблений судом першої інстанції, є правильним.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Так, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не ураховано правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.05.2020 у справі № 800/235/17 щодо застосування Закону №1682-VII у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета застосування Закону України «Про очищення влади» у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета цього Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.

Звертає увагу, що судами попередніх інстанцій застосовано пункт 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 823/61/16 щодо застосування Закону України «Про очищення влади» у подібних правовідносинах, де суд вказав про визначення Законом України «Про очищення влади» конкретних правових підстав для застосування до відповідних осіб установлених ним заборон та сукупність умов, за наявності яких виникають такі правові підстави.

Крім того, Офіс Генерального прокурора зазначає, що судами попередніх інстанцій проігноровано його доводи про те, що слідчими органів внутрішніх справ здійснювалося досудове розслідування у кримінальному провадженні № 12014170000000034, у якому підозрюваних звільнено судом від кримінальної відповідальності відповідно до вимог Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29.01.2014 № 737-VII. У період з 21.11.2013 по 22.02.2014 у зазначених кримінальних провадженнях ОСОБА_1 було призначено процесуальним прокурором та він вчиняв процесуальні дії. Крім того, також указано, що позивач, будучи включеним до групи прокурорів у зазначеному кримінальному провадженні, 25.01.2014 виніс постанову про перекваліфікацію складу кримінального правопорушення з частини першої статті 14, частини першої статті 341 КК України на частину першу статті 341 КК України. Також зазначає про те, що позивач 11.02.2014 погодив клопотання про здійснення приводу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . У цей же день він погодив повідомлення про підозру ОСОБА_2 у вчиненні злочину, передбаченого частиною першою статті 341 КК України, клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту відносно підозрюваних ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , а також погодив доповнення до клопотання про обрання запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту стосовно ОСОБА_2 та підтримав у суді клопотання про обрання стосовно підозрюваного ОСОБА_3 та ОСОБА_2 запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту.

Таким чином, на думку скаржника, вищевказані дії позивача охоплюються пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», проте судами попередніх інстанцій такому критерію для застосування до позивача заборони оцінки не надано та відповідні обставини та сукупність умов для застосування відповідних заборон не перевірено. З огляду на це, на думку скаржника, висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивачем не вчинялася жодна з дій, що охоплюються пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» не засновуються на повному і всебічному дослідженні обставин цієї справи.

Крім того, скаржник зазначає, що посилаючись на практику Європейського суду з прав людини у рішенні від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України», суди попередніх інстанцій не встановили дійсних обставин справи у спірних правовідносинах, адже звільнення позивача відбувалося не у зв`язку з обійманням ним певної посади, а за вчинення дій на певній посаді, які охоплюються пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади». На думку скаржника, справа «Полях та інші проти України» відмінна від цієї справи.

Також скаржник вважає, що не ґрунтуються на нормах законодавства рішення суддів попередніх інстанцій в частині зобов`язання відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», оскільки чинним законодавством не передбачено відкликання з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, а за наявності передбачених Положенням підстав такі відомості підлягають вилученню з Реєстру.

Окрім цього, скаржник посилається на те, що не відповідають дійсним обставинам справи висновки суду апеляційної інстанції стосовно розрахунку розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки позивач перебував на лікарняному у період з 08.07.2015 по 24.07.2015 та оплата п`яти днів тимчасової непрацездатності позивача здійснена за рахунок коштів прокуратури Полтавської області в повному обсязі. Отже, на думку скаржника, виплата середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу з 10.07.2015 призведе до подвійної оплати по 24.07.2015 включно.

Також не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій Полтавська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Касаційна скарга Полтавської обласної прокуратури подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм статей 1, 3 Закону України «Про очищення влади», пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України у подібних правовідносинах з підстав здійснення прокурором процесуальних дій відносно осіб, які приймали участь у мирних зібраннях під час «Революції Гідності».

Крім того, Полтавська обласна прокуратура зазначає, що з набранням чинності з 16.10.2014 Законом України «Про очищення влади» розпочато процедуру люстрації. Пунктом 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» внесено зміни до КЗпП України та доповнено частину першу статті 36 КЗпП України пунктом 7-2 - припинення трудового договору з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» та частину другу доповнено нормою, що у випадку передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади у порядку, визначеному Законом України «Про очищення влади». Зазначені норми мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами.

Також указує на те, що судами взято до уваги рішення Європейського суду з прав людини від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України», яке стосується звільнення державних службовців відповідно до Закону України «Про очищення влади» і в якому Суд дійшов висновку, що безумовне застосування люстраційної процедури на підставі закону «Про очищення влади» до осіб, які в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 перебували на окремих посадах державної служби, без встановлення причетності вказаних осіб до негативних і антидемократичних подій в Україні, що мали місце за часів ОСОБА_4 , суперечить проголошеній цілі законодавства і свідчить про наявність своєрідної колективної відповідальності без врахування жодної індивідуальної ролі зв`язку відповідних осіб з такими подіями.

Водночас, скаржник наголошує на тому, що вказане рішення Європейського суду з прав людини не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки, позивач не просто перебував на займаній посаді, а особисто вчинив ряд дій (заходів), які визначені у пункті 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Крім того, скаржник вважає, що оскільки юридична відповідальність стосовно позивача не наступала, а люстрація слугувала підставою для припинення трудового договору з позивачем, суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин положення статті 61 Конституції України в частині індивідуального характеру юридичної відповідальності та статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості.

Щодо висновків судів про неправомірність звільнення позивача з посади в період його тимчасової непрацездатності, скаржник указує на те, що положеннями статті 36 КЗпП України, Законом України «Про очищення влади» не передбачено жодних обмежень для звільнення працівника у період перебування на лікарняному.

Також скаржник указує на те, що судами при застосуванні норм матеріального права неправильно визначено суму стягнення за час вимушеного прогулу

Також не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 повністю, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 в частині стягнення з прокуратури Полтавської області розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 10.07.2015 по 16.06.2020 у сумі 425 893,55 грн та прийняти нове рішення, яким стягнути з прокуратури Полтавської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10.07.2015 по 16.06.2020 у розмірі 880 623,61 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства, в решті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 залишити без змін.

Касаційна скарга позивача подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування норми права у подібних правовідносинах, оскільки у Єдиному державному реєстрі судових рішень досить велика кількість постанов Верховного Суду у справах, що носять характер трудового спору суб`єктів публічних відносин зі схожим змістом позовних вимог, проте відсутнє єдине рішення, яке б встановлювало можливість коригування судом показника середнього заробітку за час вимушеного прогулу через незаконне звільнення з урахуванням коефіцієнта підвищення посадового окладу у відповідності до пункту 10 Порядку № 100 у разі виключення зі штатної структури державного органу посади, яку займала особа до звільнення через реорганізаційні зміни та визначення у встановленому порядку наявності прирівняної посади з аналогічним змістом функціональних обов`язків, яка зберіглася й до цього часу та співпадає по схемі оплати праці з тією посадою, що займав позивач із застосуванням принципу аналогії права та закону у схожих правовідносинах.

Крім того, позивач зазначає про те, що його заробітна плата за період з 2015 року по 2020 рік в деяких періодах не відкоригована згідно з вимогами нормативно-правових актів, які передбачали її розмір. Вважає, що у даному випадку нормативно-правовим документом, який визначає порядок нарахування, розмір та виплату заробітної плати працівникам органів прокуратури, окрім Закону України «Про прокуратуру», є постанова Кабінету Міністрів України «Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 № 505. Крім того, зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» з 06.09.2017 внесено зміни до схеми посадових окладів працівників прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя і прирівняних до них прокуратур, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505, в якій наявна рівнозначна посада - старший слідчий, прокурор прокуратури з окладом у розмірі 5730,00 грн.

Також зазначає, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги те, що у період збереження за позивачем середнього заробітку за час вимушеного прогулу у штатному розписі відповідача відбулися зміни, а саме: збільшився посадовий оклад за посадою, та те, що новий штатний розпис відповідача - прокуратури Полтавської області передбачає посаду, аналогічну тій, яку обіймав позивач, а тому, на його думку, обрахунки суду середнього заробітку за час вимушеного прогулу на підставі довідки прокуратури Полтавської області від 05.06.2020 № 18-448вих20 з огляду на відсутність посади позивача у новому штатному розкладі є помилковими.

Позиція інших учасників справи

Офіс Генерального прокурора у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити її без задоволення.

Полтавська обласна прокуратура у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити її без задоволення.

Рух касаційної скарги

05.03.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.03.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 816/3418/15.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.03.2021 № 490/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 816/3418/15 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.03.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В, Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 816/3418/15.

Ухвалою Верховного Суду від 22.04.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021.

09.03.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.03.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 816/3418/15.

Ухвалою Верховного Суду від 22.04.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021.

05.04.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.04.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В, Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 816/3418/15.

Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021.

Ухвалою Верховного Суду від 01.02.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Статтею 8 Конституції України установлено, що у Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Частиною першою статті 9 Конституції України перебачено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами першою, другою статті 24 Конституції України визначено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Частиною другою статті 61 Конституції України установлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до статті 6 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

За приписами статті 9 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України передбачено, що підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади». У випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади в порядку, визначеному Законом України «Про очищення влади» (частини друга статті 36 КЗпП України).

За змістом статті 235 КЗпП України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій) у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

16.10.2014 набрав чинності Закон України від 16.09.2014 № 1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VII).

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_6 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).

Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).

Статтею 2 Закону № 1682-VII визначено посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), до яких віднесено посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України (пункт 7 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII).

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону № 1682-VII.

Пунктом 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII визначено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням, зокрема, працівника органу прокуратури, який здійснював процесуальне керівництво, вносив подання, погодження, підтримував клопотання про застосування запобіжних заходів, підтримував державне обвинувачення у суді стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29.01.2014 № 737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII.

Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21.04.2015) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Відповідно до статті 19 Закону України від 29.06.2004 № 1906-IV «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

Відповідно до частини першої та другої статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16.12.1966 Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12.11.1973, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14.09.2006, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

Статтями 2 та 4 Конвенції № 111 від 25.06.1958 «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04.08.1961) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них. Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

Системний аналіз вищевикладених приписів дозволяє стверджувати, що заборони, встановлені Законом № 1682-VII виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акту.

Питання люстраційних заходів неодноразово досліджувалося Верховним Судом, який у своїх постановах, зокрема, констатував, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. Застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не у притягненні до відповідальності посадових осіб.

Разом з тим, Закон № 1682-VII визначає конкретні правові підстави для застосування для відповідних осіб установлених ним заборон та сукупність умов, за наявності яких виникають такі підстави.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач з 2009 року працював в органах прокуратури, зокрема: з 13.07.2009 призначений на посаду старшого слідчого прокуратури м. Комсомольська; з 03.10.2012 переведений на посаду прокурора відділу нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчим органів прокуратури; з 05.12.2012 переведений на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні; з 04.08.2014 переведений на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення; з 15.10.2014 переведений на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні.

Правомірність прийняття спірного наказу відповідач обґрунтовує посиланням на висновок Генеральної прокуратури України від 03.07.2015 № 11/1/2-3022вих-15 про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону № 1682-VII.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що у висновку зокрема зазначено, що старшим прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 у період роботи в органах прокуратури з 21.11.2013 по 22.02.2014 здійснювалися дії (заходи), наведені у пункті 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», які тягнуть за собою застосування до останнього заборон, передбачених частиною третьою статті 1 вказаного Закону, зокрема, у кримінальному провадженні № 12014170000000034 виніс постанову про перекваліфікацію складу кримінального правопорушення з частини першої статті 14, частини першої статті 341 Кримінального кодексу України (далі - КК України) на частину першу статті 341 КК України, погодив клопотання про здійснення приводу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , погодив повідомлення про підозру ОСОБА_2 у вчиненні злочину, передбаченого частиною першою статті 341 КК України, клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту відносно підозрюваних ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , а також погодив доповнення до клопотання про обрання запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту стосовно ОСОБА_2 та підтримав у суді клопотання про обрання стосовно підозрюваного ОСОБА_3 та ОСОБА_2 запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту.

За результатами проведеної перевірки у висновку встановлено, що до старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII на основі критерію, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 3 цього Закону.

Отже, суд першої інстанції встановив, що позивач у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 працював в органах прокуратури та здійснював процесуальне керівництво, вносив погодження, підтримував клопотання про застосування запобіжних заходів у суді стосовно осіб, звільнених від кримінальної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29.01.2014 № 737-VII. Також суд зазначив, що ці обставини не заперечуються самим позивачем.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач підпадає під дію критерію, визначеного пунктом 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII.

Водночас, на думку суду першої інстанції, перш ніж застосувати до позивача передбачені у цьому Законі заходи відповідальності, відповідач зобов`язаний був встановити його особисту участь та довести вину у вчинені правопорушень, що сприяли узурпації влади ОСОБА_5 , підриву основ національної безпеки і оборони, протиправному порушенню прав і свобод людини. Тобто, вина позивача повинна бути доведена у встановленому законом порядку та ґрунтуватися на належних та допустимих доказах, здобутих законним шляхом.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що звільнивши позивача з посади лише з обставин відповідності його критерію визначеному в пункті 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII, застосувавши до нього міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками та без надання індивідуальної оцінки його діям, відповідач таким чином порушив норми Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, та діяв не у спосіб, та не з метою, що встановлені Законом, а відтак, приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення, відповідач не врахував основоположних принципів очищення влади, які розроблені міжнародними організаціями, тому застосування до позивача положень Закону № 1682-VII є передчасним і не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів.

Суд апеляційної інстанції погодився з таким висновком суду першої інстанції, проте, посилаючись на пункт 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII, відповідно до якого заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; рішення Європейського суду з прав людини від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України»; висновки (Проміжний та Остаточний) Венеціанської комісії щодо Закону України «Про очищення влади» дійшов висновку про те, що позивач обіймав керівні посади до того, як ОСОБА_7 став Президентом України та ніщо не вказує на те, що кар`єра позивача розвивалася якимось надзвичайним чином у зв`язку із приходом до влади Президента України ОСОБА_7 . Також суд зазначив, що звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах. При цьому, встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

Верховний Суд звертає увагу на те, що судом першої інстанції встановлено, що 03.07.2015 Генеральною прокуратурою України затверджено висновок про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону № 1682-VII щодо ОСОБА_1 , яким встановлено, що до старшого прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII на основі критерію, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 3 цього Закону.

Отже, посилання суду апеляційної інстанції на положення пункту 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII є помилковим.

Верховний Суд зазначає, що пунктом 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII передбачено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням працівника органу прокуратури, який здійснював процесуальне керівництво, вносив подання, погодження, підтримував клопотання про застосування запобіжних заходів, підтримував державне обвинувачення у суді стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29.01.2014 № 737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII.

Перевіряючи доводи касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Полтавської обласної прокуратури, Верховний Суд звертає увагу на те, що, як зазначають скаржники, підставою для застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII на основі критерію, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII, зокрема стало те, що слідчими органів внутрішніх справ здійснювалося досудове розслідування у кримінальному провадженні № 12014170000000034, у якому підозрюваних звільнено судом від кримінальної відповідальності відповідно до вимог Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29.01.2014 № 737-VII. У період з 21.11.2013 по 22.02.2014 у зазначених кримінальних провадженнях ОСОБА_1 було призначено процесуальним прокурором та він вчиняв процесуальні дії. Крім того, також указано, що позивач, будучи включеним до групи прокурорів у зазначеному кримінальному провадженні, 25.01.2014 виніс постанову про перекваліфікацію складу кримінального правопорушення з частини першої статті 14, частини першої статті 341 КК України на частину першу статті 341 КК України. Також зазначає про те, що позивач 11.02.2014 погодив клопотання про здійснення приводу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . У цей же день він погодив повідомлення про підозру ОСОБА_2 у вчиненні злочину, передбаченого частиною першою статті 341 КК України, клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту відносно підозрюваних ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , а також погодив доповнення до клопотання про обрання запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту стосовно ОСОБА_2 та підтримав у суді клопотання про обрання стосовно підозрюваного ОСОБА_3 та ОСОБА_2 запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту.

Офіс Генерального прокурора та Полтавська обласна прокуратура у касаційних скаргах наголошують, що саме на підставі вчинених вищевказаних дій та прийнятих процесуальних рішень Генеральною прокуратурою України і складено висновок про застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII на основі критерію, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII.

Однак, судами попередніх інстанцій такому критерію для застосування до позивача заборони оцінки не надано та відповідні обставини та сукупність умов для застосування відповідних заборон не перевірено.

Крім того, суди попередніх інстанцій не встановили виключного кола документів, що стали підставою для прийняття спірного наказу про звільнення позивача.

Водночас, перевірка доводів касаційних скарг, зокрема в частині щодо законності звільнення позивача в порядку Закону № 1682-VII, без установлення зазначених обставин є неможливою.

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 823/61/16, від 19.05.2022 у справі № 816/2916/15, від 08.12.2022 у справі № 802/671/15-а, від 08.12.2022 у справі № 813/7982/14.

Крім того, посилаючись на практику Європейського суду з прав людини у рішенні від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18 та № 47749/18), суди попередніх інстанцій не встановили дійсних обставин справи у спірних правовідносинах, адже звільнення ОСОБА_1 відбулося не у зв`язку з обійманням ним певної посади, а за вчинення дій на певній посаді, які охоплюються пунктом 12 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII. У той же час, у справі «Полях та інші проти України» позивачі звільнялися лише за факт обіймання певних посад у певний період.

При цьому, Верховний Суд зазначає, що лише виважений, об`єктивний та неупереджений підхід до вжиття люстраційних заходів з чітким і неухильним виконанням вимог відповідного спеціального законодавства відповідатиме принципу верховенства права та міжнародним стандартам.

Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682-VII наголошує на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Резюмуючи вищевикладене колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій не дослідили всі обставини, які містять інформацію щодо предмета доказування та дають змогу суду дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Підсумовуючи Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи. Висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирушення спору.

Водночас, в силу положень статті 341 КАС України їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.

Щодо доводів касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Полтавської обласної прокуратури про те, що суди попередніх інстанцій неправильно розрахували розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу та необґрунтовано зобов`язали відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», Верховний Суд зазначає, що питання стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», як похідних вимог, вирішується судами в залежності від вирішення питання про задоволення основної вимоги, для правильного вирішення якої необхідно встановити вищевказані обставини.

Стосовно доводів касаційної скарги ОСОБА_1 , які були підставою для відкриття касаційного провадження, а саме: щодо можливості коригування судом показника середнього заробітку за час вимушеного прогулу через незаконне звільнення з урахуванням коефіцієнта підвищення посадового окладу у відповідності до пункту 10 Порядку № 100 у разі виключення зі штатної структури державного органу посади, яку займала особа до звільнення через реорганізаційні зміни та визначення у встановленому порядку наявності прирівняної посади з аналогічним змістом функціональних обов`язків, яка зберіглася й до цього часу та співпадає по схемі оплати праці з тією посадою, що займав позивач із застосуванням принципу аналогії права та закону у схожих правовідносинах, Верховний Суд також зазначає, що наразі не надається правова оцінка правомірності задоволення позову в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, з огляду на те, що такі вимоги є похідними від вимоги щодо визнання протиправним та скасування наказу про звільнення позивача, для правильного вирішення якої слід встановити вищевказані обставини.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Ураховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури та ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Полтавського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук А.Г. Загороднюк