ПОСТАНОВА
Іменем України
25 лютого 2020 року
Київ
справа №818/66/16
провадження №К/9901/36736/18, №К/9901/36740/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Афганський центр» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування приписів, постанови про накладення штрафу, наказу про скасування реєстрації декларації та зобов`язання вчинити дії, за касаційними скаргами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бенедик А.П., Калиновського В.А., Філатова Ю.М., від 23 травня 2016 року та Сумської міської ради на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Осіпової О.О., Кунець О.М., Соп`яненка О.В. від 31 березня 2016 року, та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бенедик А.П., Калиновського В.А., Філатова Ю.М., від 23 травня 2016 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Афганський центр» (далі - ТОВ «Афганський центр», позивач) звернулось до суду із позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області (далі - Управління ДАБІ у Сумській області, відповідач-1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповдіач-2), в якому просить, із врахуванням заяви про збільшення позовних вимог, визнати протиправними та скасувати:
- припис Управління ДАБІ у Сумській області № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і привал;
- припис Управління ДАБІ у Сумській області № 649/1 від 24 грудня 2015 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт;
- постанову про накладення штрафу у сумі 124020 грн за правопорушення у сфері
містобудівної діяльності № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року;
- наказ № 5-Н від 26 січня 2016 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт»;
- зобов`язати ДАБІ України зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту «Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано припис № 649/1 від 24 грудня 2015 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд виходив з того, що оскільки станом на день проведення Управлінням ДАБІ у Сумській області планової перевірки дотримання ТОВ «Афганський центр» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми» положення пункту 2.1 договору оренди № б/н від 23 листопада 2005 року щодо умов надання земельної ділянки в оренду змінені не були, позивач не мав права посилатися на нього в декларації про початок виконання будівельних робіт як на такий, що стосується будівництва багатоквартирного житлового будинку.
Враховуючи, що за змістом пункту 2.1 договору земельна ділянка, розташована за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми, надавалася в оренду саме «під будівництво громадсько-торговельного комплексу», а не «під будівництво багатоквартирного житлового будинку», суд визнав, що позивачем внесені недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, що свідчить про порушення ним діючого законодавства у сфері містобудівельної діяльності.
Водночас, суд визнав необхідним визнати протиправним та скасувати припис № 649/1 від 24 грудня 2015 року, яким позивача зобов`язано зупинити виконання будівельних робіт до моменту розроблення будівельної експертизи, оскільки в даному випадку відсутні підстави для її обов`язкового проведення, визначені ч. 4 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Оскільки об`єкт будівництва належить до ІІІ категорії складності, то він не підлягає обов`язковій експертизі відповідно до положень ч. 3 ст. 31 цього Закону.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року скасовано постанову Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог. Прийнято в цій частині нову постанову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Управління ДАБІ у Сумській області № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Визнано протиправною та скасовано постанову Управління ДАБІ у Сумській області № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Визнано протиправним та скасовано наказ Управління ДАБІ у Сумській області № 5-Н від 26 січня 2016 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт».
Зобов`язано Управління ДАБІ у Сумській області зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту «Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми».
В іншій частині постанову Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року залишено без змін.
5. Скасовуючи частково постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, видані Департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради за № 135/06.01-15 від 25 серпня 2015 року, тобто, виконавчим органом Сумської міської ради прийнято рішення про відповідність будівництва об`єкта вимогам містобудівної документації.
Суд зазначив, що проводячи реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт 28 серпня 2015 року за № СМ 083152401333, відповідачем було перевірено повноту вказаних у ній даних, а під час судового розгляду справи відповідачем не було надано доказів на підтвердження існування обставин, які є підставами для скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт згідно норм законодавства.
Також суд зазначив, що позивачем не було зазначено в зареєстрованій декларації недостовірних відомостей, оскільки на дату її реєстрації як договір оренди земельної ділянки, так і містобудівні умови та обмеження були чинними. Жодних змін до декларації внесено не було. Доказів відхилення позивачем при будівництві від умов, вказаних у декларації, відповідачем надано не було.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що якщо земельна ділянка була надана для розміщення об`єкта чи для використання в межах будь-якої категорії відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України, але там буде розташований інший об`єкт чи вона використовується по іншому, але в межах тієї категорії, що була першочергово надана, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в цьому випадку відсутнє. Крім того, колегія суддів дійшла висновку, що Управління ДАБІ у Сумській області на момент винесення постанови № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в силу закону не мала повноважень на розгляд справи про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями був наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Сумській області та Сумська міська рада звернулись із касаційними скаргами.
Управління ДАБІ у Сумській області в поданій касаційній скарзі просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Сумська міська рада в поданій касаційній скарзі просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 24 грудня 2015 року Управлінням ДАБІ у Сумській області проведено планову перевірку дотримання ТОВ «Афганський центр» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми», за результатами якої складено акт № 649 від 24 грудня 2015 року.
8. Під час проведеної перевірки виявлено, що позивачем, як замовником, було наведено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, а саме в графі «Земельна ділянка використовується на підставі» зазначено: «договір оренди земельної ділянки № б/н від 23.11.2005. Цільове призначення якого - під будівництво громадсько-торгівельного комплексу». Відповідно до проектних рішень на даній земельній ділянці відбувається будівництво багатоквартирного житлового будинку. На думку перевіряючих, вказаними діями позивач порушив вимоги ч. 3 ст. 375, ч. 1 ст. 376 Цивільного кодексу України, п. 11 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт», оскільки цільове використання земельної ділянки не відповідає факту будівництва житлового будинку, об`єкт будівництва вважається самочинним.
9. На підставі вказаного акту, Управлінням ДАБІ у Сумській області винесено припис № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким з метою усунення виявлених порушень, зобов`язано ТОВ «Афганський центр» привести у відповідність до земельної ділянки проектні рішення відповідно до вимог чинного законодавства.
Також, 24 грудня 2015 року Управлінням ДАБІ у Сумській області винесено припис № 649/1, яким вимагалося зупинити виконання будівельних робіт до моменту розроблення будівельної експертизи.
Крім того, Управлінням ДАБІ у Сумській області винесено постанову № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року про накладення на ТОВ «Афганський центр» штрафу у сумі 124020 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
10. Листом від 29 січня 2016 року № 40-1018/282-16 Управління ДАБІ у Сумській області повідомило, що згідно наказу № 5-Н від 26 січня 2016 року, на підставі п. 24 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333.
11. Під час розгляду справи судом встановлено, що 23 листопада 2005 року між Сумською міською радою та ТОВ «Афганський центр» було укладено договір оренди земельної ділянки, площею 2,4111 га, яка знаходиться за адресою: м . Суми, перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева, строком до 24 грудня 2028 року (а.с. 36-43).
Розділом 2 визначено умови договору, зокрема, в п. 2.1 вказано, що земельна ділянка надається в оренду під будівництво громадсько-торговельного комплексу «Афганський центр», згідно з Українським класифікатором цільового використання для 1,1779 га - землі комерційного використання; 1,2332 га - землі автомобільного транспорту.
Розділом 4 цього договору передбачено обов`язок орендаря використовувати земельну ділянку відповідно до мети, зазначеної у п. 2.1 договору, дотримуючись при цьому вимог чинного законодавства, державних і місцевих стандартів, норм і правил щодо раціонального використання та охорони землі, вимог екологічної безпеки при використанні землі (а.с. 39).
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Касаційна скарга Управління ДАБІ у Сумській області обґрунтована тим, що з метою реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт орган державного архітектурно-будівельного контролю перевіряє тільки повноту даних, зазначених у ній, та правильність її заповнення, тоді як за достовірність наведених у ній даних несе відповідальність замовник.
Управління ДАБІ у Сумській області зазначає, що за змістом п. 2.1 договору земельна ділянка, розташована за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми, надавалася в оренду саме «під будівництво громадсько-торговельного комплексу», а не «під будівництво багатоквартирного житлового будинку», у зв`язку з чим позивачем внесені недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, що свідчить про порушення ним діючого законодавства у сфері містобудівельної діяльності. Вказує, що використання позивачем земельної ділянки не за цільовим призначенням підтверджується листом позивача від 29 січня 2016 року № 2 щодо звернення до Сумської міської ради стосовно розгляду питання внесення змін до договору оренди земельної ділянки, а саме п. 2.1.
13. На обґрунтування касаційної скарги, поданої Сумською міською радою, міська рада вказує, що на теперішній час позивач подав до господарського суду заяву про внесення змін до договору оренди земельної ділянки в частині зміни цільового призначення, змінивши його «під багатоквартирну житлову забудову». Вказує, що зобов`язавши ДАБІ України зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту «Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку» суд самостійно змінив для позивача цільове призначення земельної ділянки, що є втручанням у виключні повноваження органу місцевого самоврядування. Вказує, що судом апеляційної інстанції порушено вимоги ст. ст. 20 21 Земельного кодексу України, Порядку зміни цільового призначення земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502, ст. 1 Закону України «Про землеустрій».
13. Відповідач-2 подав до суду заперечення на касаційну скаргу Сумської міської ради, в якому вказав на те, що з метою реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт орган державного архітектурно-будівельного контролю перевіряє тільки повноту даних, зазначених у ній, та правильність її заповнення, тоді як за достовірність наведених у ній даних несе відповідальність замовник. Зазначає, що право визначати, яким чином користуватись земельною ділянкою, та які саме об`єкти мають право бути на ній збудовані, належить її власнику - Сумській міській раді, а не ТОВ «Афганський центр», як орендарю. Просив касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково, скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
14. Решта сторін по справі не скористалися своїм правом подати до суду відзиви на касаційні скарги.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначені Законом України «Про архітектурну діяльність», який спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» об`єкти архітектурної діяльності (об`єкти архітектури) - будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об`єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів.
За змістом ч. 1 ст. 9 цього Закону будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності та спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
16. Згідно з ч. ч. 1, 2, 3, 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.
Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
Відповідно до ч. 2 ст. 39-1 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
17. Частиною 1 ст. 376 Цивільного кодексу України передбачено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
18. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 затверджений Порядок виконання підготовчих і будівельних робіт (далі - Порядок № 466).
Пунктом 16 Порядку № 466 встановлено, що замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю два примірники декларації за формою, наведеною у додатках 4,5,6 до цього Порядку.
Один примірник декларації після проведення реєстрації повертається замовнику, другий - залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п`яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.
Пунктом 22 Порядку № 466 визначено, що у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
19. Так, ст. 14 Конституції України гарантується право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
20. Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
21. Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На підставі ч. 3 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч.1 ст.142 Конституції України).
22. Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Згідно з ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Статтею 80 Земельного кодексу України встановлено, що суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Частиною 1 ст. 90 Земельного кодексу України власникам земельних ділянок надано право: продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину; самостійно господарювати на землі; власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію; використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об`єкти, а також інші корисні властивості землі; на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди.
Відповідно до ст. 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземцям і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об`єднанням і організаціям, а також іноземним державам. Відносини, пов`язані з орендою землі, регулюються законом.
23. Частиною 2 ст. 4 Закону України «Про оренду землі» передбачено, що орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.
24. Згідно зі ст. 13 Закону України «Про оренду землі» договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
Статтею 15 цього ж Закону встановлено, що істотними умовами договору оренди землі є: об`єкт оренди (кадастровий номер, місце розташування та розмір земельної ділянки); строк дії договору оренди; орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, способу та умов розрахунків, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату. За згодою сторін у договорі оренди землі можуть зазначатися інші умови.
25. Зі змісту ст. 626 Цивільного кодексу України вбачається, що договором є домовленість сторін, що виражає узгоджену волю сторін, яка спрямована на досягнення конкретної мети, тобто договір - це юридичний факт, на підставі якого виникають цивільні права та обов`язки. Свобода договору, закріплена у ст. 627 Цивільного кодексу України, означає право громадян або юридичних осіб, та інших суб`єктів цивільного права вступати чи утримуватися від вступу у будь-які договірні відносини. Свобода договору проявляється також у можливості наданій сторонам визначати умови такого договору. Також принцип свободи договору полягає в можливості особи вільно обирати контрагента.
Зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства (ч.1 ст. 628 Цивільного кодексу України).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
26. Колегія суддів зазначає, що з аналізу зазначених норм законодавства вбачається, що з метою реєстрації декларації про початок будівельних робіт, орган державного архітектурно-будівельного контролю перевіряє тільки повноту даних, зазначених у ній, та правильність заповнення декларації замовником. За достовірність даних, зазначених у поданій декларації, несе відповідальність безпосередньо замовник.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що достовірність даних, наведених у поданій замовником декларації, може слугувати окремою підставою для проведення перевірки такого суб`єкта містобудування.
Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції щодо того, що проводячи реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт, відповідачем було перевірено повноту вказаних у ній даних, є помилковими.
27. Законодавством встановлений вичерпний перелік підстав для скасування реєстрації декларації. Зокрема, декларацію про початок будівельних робіт може бути скасовано при встановленні факту надання недостовірної інформації. Крім того, орган державного архітектурно-будівельного контролю має право скасовувати її реєстрацію тільки у разі наявності підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом, а саме: якщо об`єкт збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або якщо будівельні роботи здійснюються без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта.
28. Верховний Суд зазначає, що поняття «цільове використання земельної ділянки» охоплює користування земельною ділянкою в межах відповідної категорії, перелік яких наведено в ст. 19 Земельного кодексу України, в той час як поняття «мета використання земельної ділянки» означає визначену договором умову користування нею, що може включати розміщення на ній конкретних об`єктів (промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони, житлової, громадської забудови тощо) з урахуванням категорії, до якої належить передана в оренду земельна ділянка.
29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем як замовником в декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333 в графі «Земельна ділянка використовується на підставі» зазначено: «договір оренди земельної ділянки № б/н від 23.11.2005. Цільове призначення земельної ділянки - під будівництво громадсько-торгівельного комплексу».
30. Проте, відповідно до проектних рішень на даній земельній ділянці відбувалось будівництво багатоквартирного житлового будинку.
Колегія суддів при розгляді цієї справи враховує, що Верховним Судом України у постанові від 8 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15 сформовано правову позицію, згідно якої обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі. Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (ст. 21 Земельного кодексу України). Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного Порядком. У вказаній справі Верховний Суд України дійшов висновку, що висновок суду касаційної інстанції про те, що землі сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та для ведення фермерського господарства відносяться до однієї категорії земель, а тому надання земельних ділянок в межах однієї категорії не потребує розробки проекту відведення земельної ділянки по зміні її цільового призначення, є помилковим та таким, що не ґрунтується на законі.
31. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, договором оренди земельної ділянки, укладеним між позивачем та Сумською міською радою визначено конкретну мету надання земельної ділянки в оренду - для будівництва громадсько-торгівельного комплексу, що є однією із істотних умов її використання орендарем.
32. Верховний Суд зауважує, що право визначати, яким чином користуватися земельною ділянкою, та які саме об`єкти мають бути на ній збудовані, належить її власнику - Сумській міській раді, а не позивачу як орендарю.
Отже, враховуючи, що за змістом п. 2.1 договору земельна ділянка, розташована за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми, надавалась в оренду саме «під будівництво громадсько-торговельного комплексу», а не «під будівництво багатоквартирного житлового будинку», Верховний Суд вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що позивачем внесені недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, що свідчить про порушення ним діючого законодавства у сфері містобудівельної діяльності.
Судом першої інстанції обґрунтовано не прийнято до уваги доводи позивача щодо дотримання ним вимог законодавства з посиланням на відповідність будівництва багатоквартирного житлового будинку містобудівним умовам та обмеженням від 25 серпня 2015 року № 295/06.01-15, наданими Департаментом містобудування та земельних відносин, вимогам генерального плану забудови м. Суми та плану зонування території м. Суми, затвердженими рішеннями Сумської міської ради № 1943-МР від 19 грудня 2012 року та № 2180-МР від 6 березня 2013 року, оскільки оскаржувані приписи та постанова про накладення штрафу були винесені органом державного архітектурно-будівельного контролю не внаслідок встановлення факту проведення будівельних робіт всупереч наданих містобудівних умов та обмежень, вимог генерального плану забудови та/або плану зонування території міста, а внаслідок наведення недостовірних даних в декларації про початок виконання будівельних робіт.
33. За такого правового регулювання, Верховний Суд вважає правильними висновки суду першої інстанції про порушення ТОВ «Афганський центр» вимог законодавства України у сфері містобудівельної діяльності та правомірність наказу № 5-Н від 26 січня 2016 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт», постанови про накладення штрафу № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року та припису № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є правомірними, та відсутність підстав для зобов`язання ДАБІ України зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт.
Верховний Суд також вважає за необхідне зазначити, що оскільки касаційні скарги на судові рішення судів попередніх інстанцій не містять жодного обґрунтування щодо задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису №649/1 від 24 грудня 2015 року, судові рішення в цій частині не переглядаються Верховний Судом на стадії касаційного розгляду цієї справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34. Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.
Частиною 1 ст. 352 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
35. В межах розгляду даної справи Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме положень діючого на момент виникнення спірних правовідносин законодавства, що регулює містобудівну діяльність, що призвело до скасування цим судом рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.
36. За таких обставин, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність скасування оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції із залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області задовольнити, касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року скасувати, а постанову Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року залишити в силі.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Саприкіна