ПОСТАНОВА
Іменем України
23 квітня 2020 року
Київ
справа №820/2727/17
провадження №К/9901/56270/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Донецькій області, Покровського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Донецькій області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення коштів на відшкодування моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Донецькій області на постанову Харківського окружного адміністративного суду прийняту 4 грудня 2018 року у складі головуючого судді - Бідонька А.В., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду прийняту 16 травня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Присяжнюк О.В., суддів: Курило Л.В., Русанової В.Б.,
І. Суть спору
1. У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Донецькій області (далі ГУ НП в Донецькій області), Покровського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Донецькій області в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати накази Головного Управління Національної поліції в Донецькій області за № 840 від 05 травня 2017 року та №243 о/с від 24 травня 2017 року;
1.2. поновити його на посаді старшого слідчого відділення розслідування злочинів у сфері господарської та службової діяльності слідчого відділу Покровського відділу поліції головного управління Національної поліції в Донецькій області у спеціальному званні старший лейтенант поліції;
1.3. стягнути з Головного Управління Національної поліції в Донецькій області на його користь суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу;
1.4. стягнути з Головного Управління Національної поліції в Донецькій області на його користь моральну шкоду, заподіяну протиправними рішеннями, у розмірі 50 000 гривень;
1.5. допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення на посаді.
2. В обґрунтування позову зазначав, що дії відповідачів в частині притягнення його до дисциплінарної відповідальності та звільнення з органів поліції є такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства України та порушують його права та інтереси, в зв?язку з чим звертається до суду з позовом про поновлення його на посаді.
3. Відповідачі проти позову заперечували та зазначали, що оскаржені дії відповідачів щодо видання оскаржених наказів здійснені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та просили у задоволенні позову відмовити.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. З 01 квітня 2013 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ України, в ГУ МВС України в Донецькій області.
5. З 07 листопада 2015 року позивач проходив службу в поліції, в ГУ НП в Донецькій області у спеціальному званні старший лейтенант поліції.
6. На виконання вимог статті 14 Дисциплінарного статуту ОВС України, п.п. 2.1, 2.2.2, 2.6 розділу II, п. 3.2 розділу III, п.п. 4.4, 4.4.1 розділу IV Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 12 березня 2013 року № 230, відповідно до п. 9 розділу II Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв?язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію», т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції у Донецькій області Матвійчуком С.А. виданий наказ про призначення службового розслідування від 10 березня 2017 року № 473 відносно позивача, на підставі того, що 10 березня 2017 року до УКЗ ГУНП в області з Покровського ВП ГУНП в області надійшла інформація про відкриття прокуратурою Донецької області кримінального провадження № 42017050000000204 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України) за фактом вимагання працівником зазначеного відділу поліції неправомірної вигоди від військовослужбовця 72 ОМБР ОК «Північ» СВ ЗСУ.
7. Під час проведення службового розслідування посадовими особами ГУ НП в Донецькій області були встановлені допущені ОСОБА_1 порушення вимог: пунктів 1, 2 частини першої статті 18, статті 64 Закону України «Про Національну поліцію», статті 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 09 листопада 2016 року № 1179, п.п. 5.3.2, 5.3.3., 5.5. Положення про органи досудового розслідування МВС України, затвердженого наказом МВС України від 09 серпня 2012 року № 686, статей 2, 9, 28, 40 Кримінального процесуального Кодексу України (далі - КПК України), що виразилось у недотриманні вимог чинного законодавства України, невиконанні своїх функціональних обов?язків і призвело до порушення конституційних прав громадян.
7.1. Вказані порушення викладені у висновку службового розслідування від 05 травня 2017 року.
8. Однією із підстав застосування дисциплінарного стягнення до позивача послугувало те, що прокуратурою Донецької області відкрито кримінальне провадження № 42017050000000204 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України за фактом вимагання працівником зазначеного відділу поліції неправомірної вигоди від військовослужбовця 72 ОМБР ОК «Північ» СВ ЗСУ.
9. Також, зі змісту вказаного висновку вбачається, що однією із підстав застосування дисциплінарного стягнення до позивача послугувало те, що по кримінальних провадженнях було надано вказівки начальником слідчого відділу Покровського ВП ГУНП в Донецькій області Чаусом А.О . , які ОСОБА_1 залишені без уваги та не виконані.
9.1. Отже, вивченням кримінальних проваджень, які розслідувались старшим слідчим ОСОБА_1 встановлено, що останній під час розслідування кримінальних проваджень неодноразово допускав порушення вимог п.п. 5.3.2, п. 5.3.3., п. 5.5 Інструкції про організацію діяльності органів досудового розслідування МВС України, а також статей 2 9 28 40 КПК України.
10. Водночас, представником відповідача не було надано та матеріали справи не містять доказів, що підтверджують невиконання вказівок начальника слідчого відділу Покровського ВП ГУНП в Донецькій області Чауса А.О. по кримінальних провадженнях, перелічених у висновку службового розслідування від 05 травня 2017 року.
11. Наказом Головного управління Національної поліції в Донецькій області від 24 травня 2017 року № 243 о/с старшого слідчого відділення розслідування злочинів у сфері господарської та службової діяльності слідчого відділу Покровського ВП ГУНП в Донецькій області ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 (у зв?язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України).
11.1. Підставою для його видання став наказ ГУ НП в Донецькій області від 05 травня 2017 року № 840, яким прийнято рішення звільнити позивача за особисту недисциплінованість, грубе порушення вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 18, статті 64 Закону України «Про Національну поліцію», статті 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 09 листопада 2016 року № 1179, п.п. 5.3.2, 5.3.3., 5.5. Положення про органи досудового розслідування МВС України, затвердженого наказом МВС України від 09 серпня 2012 року № 686, статей 2 9 28 40 КПК України, що виразилось у недотриманні вимог чинного законодавства України, невиконанні своїх функціональних обов?язків і призвело до порушення конституційних прав громадян.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Харківський окружний адміністративний суд постановою від 4 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року, з урахуванням ухвали Харківський окружний адміністративний суд постановою від 7 грудня 2017 року про виправлення описок, позовні вимоги задовольнив частково.
12.1. Визнав протиправним та скасував наказ Головного управління Національної поліції України в Донецькій області від 05 травня 2017 року № 840 в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 у вигляді звільнення зі служби в Національній поліції України.
12.2. Визнав протиправним та скасував наказ Головного управління Національної поліції України в Донецькій області від 24 травня 2017 року № 243 о/с про звільнення зі служби в поліції ОСОБА_1 .
12.3. Поновив ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого відділення розслідування злочинів у сфері господарської та службової діяльності слідчого відділу Покровського відділу поліції головного управління Національної поліції в Донецькій області у спеціальному званні старший лейтенант поліції.
12.4. Стягнув з Головного управління Національної поліції України в Донецькій області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення на час вимушеного прогулу у розмірі 20 979,00 гривень (двадцять тисяч дев`ятсот сімдесят дев`ять гривень 00 копійок).
12.5. Допустив негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого відділення розслідування злочинів у сфері господарської та службової діяльності слідчого відділу Покровського відділу поліції головного управління Національної поліції в Донецькій області у спеціальному званні старший лейтенант поліції та стягнення з Головного управління Національної поліції в Донецькій області на користь ОСОБА_1 грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.
12.6. У задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог - відмовив.
13. Задовольняючи частково позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування оскаржуваних наказів відповідача, суд першої інстанції, з висновкам якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що ці накази необґрунтовані та прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, у зв`язку з чим позивача поновлено на посаді та стягнуто на його користь грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.
13.1. Одночасно суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову в частині стягнення на користь позивача моральної шкоди, оскільки позивачем не надано доказів, які б підтвердили факт заподіяння йому моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру.
13.2. Таку позицію Харківського окружного адміністративного суду підтримав і Харківський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.
IV. Касаційне оскарження
14. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити у позові.
14.1. В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме: вимог Закону України «Про Національну поліцію» Кодексу адміністративного судочинства України та на не відповідність висновків судів обставинам справи.
14.2. Відповідач вважає, що судами попередніх інстанцій проігноровано здобуті службовим розслідуванням факти та докази порушення позивачем службової дисципліни.
14.3. Крім того, відповідач зазначає, що під час обчислення середнього заробітку за час вимушеного прогулу судами помилково застосовано Постанову Кабінету Міністрів України № 100 від 8 лютого 1995 року, в той час як на час звільнення позивача зі служби діяв «Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання» затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06 квітня 2016 року, отже судами проігноровано норми Закону України «Про Національну поліцію» та постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції».
15. Позивач у відзиві на касаційну скаргу, посилається на необгрунтованість та безпідставність останньої, просить скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
17. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
18. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що відповідачем фактично оскаржуються рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, тому касаційний суд здійснює перегляд оскаржуваних рішень в межах доводів та вимог касаційної скарги.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки регулюється Законом України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі також - Закон № 580-VIII), Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV (далі - Дисциплінарний статут, Закон № 3460-IV).
23. Так, відповідно до частини першої статті 1 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України. Дисциплінарним проступком є невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
24. Згідно з частиною першою статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов?язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов?язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету.
25. Частиною першою статті 2 Закону № 3460-IV визначено, що дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
26. За вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом (частина першої статті 5 Закону № 3460-IV).
27. Статтею 14 Закону № 3460-IV визначено, що з метою з?ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу.
28. Згідно з частиною першою статті 12 Закону № 3460-IV на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни може накладатися такий вид дисциплінарного стягнення: усне зауваження; зауваження; догана; сувора догана; попередження про неповну посадову відповідність; звільнення з посади; пониження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.
29. Відповідно до статті 14 Закону № 3460-IV при визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.
30. У разі притягнення до дисциплінарної відповідальності осіб рядового і начальницького складу, які мають дисциплінарне стягнення і знову допустили порушення службової дисципліни, дисциплінарне стягнення, що накладається, має бути більш суворим, ніж попереднє.
31. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
32. Порядок проведення службового розслідування стосовно особи (осіб) рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ у разі надходження до органів та підрозділів внутрішніх справ України, навчальних закладів та науково-дослідних установ системи Міністерства внутрішніх справ України відомостей про вчинення нею (ними) дій, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, оформлення результатів службового розслідування та прийняття за ними рішення, а також компетенцію структурних підрозділів та посадових осіб органів внутрішніх справ України при його проведенні визначено Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженою Наказом МВС України 12 березня 2013 року № 230, (далі Інструкція № 230).
33. Відповідно до п. 2.1 Інструкції № 230, підставами для проведення службового розслідування є порушення особами особи рядового та начальницького складу службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами РНС діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб РНС і можуть викликати суспільний резонанс.
34. Положеннями п 3.3 Інструкції № 230, передбачено, що проведення службового розслідування доручається працівникам підрозділів внутрішньої безпеки, інспекції з особового складу підрозділів кадрового забезпечення.
35. В п. 3.2 Інструкції № 230, вказано, що службове розслідування проводиться посадовою особою, якій воно доручено, чи декількома особами у складі комісії, одна з яких за необхідності призначається головою цієї комісії.
36. Відповідно до п. 8.1 Інструкції № 230, підсумковим документом службового розслідування є висновок службового розслідування, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин.
37. Згідно з п. 8.7 Інструкції № 230, висновок службового розслідування підписується виконавцем (головою та членами комісії) та затверджується начальником, який призначив службове розслідування, або вищим прямим начальником.
38. Згідно пункту 1 частини першої статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», поліцейський зобов`язаний: неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського.
39. Приписами п. 5.4 Інструкції № 230 передбачено, що якщо вину особи РНС повністю доведено, начальник приймає рішення про її притягнення до дисциплінарної відповідальності та визначає вид дисциплінарного стягнення.
39.1. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ.
39.2. Зміст наказу доводиться до відома особи РНС, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис.
40. Статтею 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
41. У відповідності до частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності.
42. Згідно частини другої статті 18 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України такі дисциплінарні стягнення, як звільнення з посади та звільнення з органів внутрішніх справ, накладені на осіб рядового і начальницького складу, які тимчасово непрацездатні або перебувають у відпустці, відрядженні, виконуються після їх прибуття до місця проходження служби.
43. Постановою Верховного Суду України від 05 березня 2012 року по справі № 21-42а-12, яка є обов`язковою для застосування, встановлено, що питання, пов?язані із прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням із неї (її припиненням), урегульовані спеціальним законодавством, зокрема, Законом України від 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ «Про міліцію», Законом України від 2 грудня 1990 року № 509-XII «Про державну податкову службу», Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР. Тому, за загальним правилом, під час вирішення справ цієї категорії пріоритетними є норми спеціальних законів. Трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин, або коли про це йдеться у спеціальному законі.
44. Оскільки нормами Закону України «Про Національну поліцію» не врегульовані питання процедури поновлення на посаді поліцейських, звільнення яких визнано судом незаконним, до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Кодексу законів про працю України.
45. Відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв?язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
VI. Позиція Верховного Суду
46. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, враховуючи обставини встановлені судами попередніх інстанцій, Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій щодо часткового задоволення позову вважає вірними.
47. Так, судами встановлено, що підставами для накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення стали відкриття кримінального провадження № 42017050000000204 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України, за фактом вимагання працівником зазначеного відділу поліції неправомірної вигоди від військовослужбовця 72 ОМБР ОК «Північ» СВ ЗСУ і повідомлення про підозру ОСОБА_1 та наявність процесуальних недоліків, які допущені слідчим ОСОБА_1 в кримінальних провадженнях, що були в його провадженні.
48. Відповідно до статті 62 Конституції України, особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.
49. Верховний Суд зазначає, що в матеріалах справи відсутні докази перебування зазначеного кримінального провадження на розгляді у судовому порядку, відкриття прокуратурою кримінального провадження не характеризує особу як винуватого у скоєнні злочину, до теперішнього часу позивач не був притягнутий до кримінальної відповідальності, вироку суду, який набрав законної сили, немає.
50. Крім того, ГУ НП в Донецькій області при накладенні на ОСОБА_1 крайнього заходу дисциплінарного стягнення - звільнення, не врахована ступінь тяжкості вчиненого проступку, не враховані обставини, за яких вчинено проступок, не враховано, що позивач не вчиняв ніяких перешкод під час службового розслідування, не врахована попередня служба позивача, який позитивно характеризується та не має діючих дисциплінарних стягнень.
51. Відповідачем також не надано належних доказів, які б підтвердили наявність процесуальних порушень, допущених ОСОБА_1 , та невиконання ним вказівок начальника слідчого відділу Покровського ВП ГУНП в Донецькій області Чауса А.О. по кримінальних провадженнях, перелічених у висновку службового розслідування від 05 травня 2017 року.
52. З урахуванням зазначеного, Верховний Суд вважає правильним висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що застосування до позивача крайнього заходу дисциплінарного впливу є необґрунтованим, оскільки не підтверджуються матеріалами справи, отже відповідач безпідставно видав оскаржувані накази, а тому вони підлягають скасуванню, а позовні вимоги в цій частині задоволенню.
53. Вирішуючи ж питання про порядок обчислення належного до виплати позивачу середнього заробітку за час вимушеного прогулу та нормативно-правове урегулювання спірних правовідносин, Верховний Суд виходить з такого.
54. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому загальні норми можуть застосовуватися субсидіарно, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
55. Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.
56. Так, відповідно до пункту 4 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються до цих правовідносин в частині, що не суперечить цьому Закону.
57. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ. Ця норма є бланкетною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акту для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.
58. Такий «Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання» затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06 квітня 2016 року та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2016 року за № 669/28799.
59. Відповідно до пункту 2 наказу, він набирає чинності з дня його офіційного опублікування та застосовується з дня набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію».
60. Вперше Закон України «Про Національну поліцію» був опублікований в офіційному виданні - газеті «Голос України» 06 серпня 2015 року (№ 141-142), отже, відповідно до статті 1 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону, окремі положення закону набрали чинності 07 серпня 2015 року, а Закон в цілому - 07 листопада 2015 року.
61. Відповідно до частини сьомої статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
62. Порядок № 260 був опублікований та, відповідно, набрав чинності, 27 травня 2016 року (Офіційний вісник України від № 39).
63. Так, у справі, що розглядається, період вимушеного прогулу позивача тривав з 25 травня 2017 року по 4 грудня 2017 року. Тобто у період, в який набрав чинності саме спеціальний нормативно-правовий акт (з 27 травня 2016 року).
64. Верховний Суд ураховує приписи статті 57 Конституції України, відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов?язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а ті, що не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
65. Враховуючи, що на момент звільнення позивача зі служби в органах внутрішніх справ, а саме 24 травня 2017 року норми спеціального нормативно-правового акту набрали законної сили, Верховний Суд дійшов висновку про протиправність застосування до спірних правовідносин постанови Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 «Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати».
66. Однак, враховуючи пункт 10.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», в якому вказано, що, задовольняючи позов про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди повинні вказувати розмір виплати, період вимушеного прогулу та розрахунок розміру виплати, слід констатувати, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
67. З огляду на приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з?ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
68. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
69. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права в частині, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року в частині розміру стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
70. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3 341 345 349 351 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Донецькій області - задовольнити частково.
2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду прийняту 16 травня 2018 року у цій справі скасувати в частині стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі 20 879 гривень, та направити в цій частині на новий судовий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
3. В іншій частині Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду прийняту 16 травня 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Кашпур
Н. В. Шевцова