ПОСТАНОВА
Іменем України
27 квітня 2020 року
Київ
справа №820/4112/18
касаційне провадження №К/9901/66758/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.07.2018 (головуючий суддя: Панов М.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2018 (головуючий суддя: Бондар В.О., судді: Макаренко Я.М., Мінаєва О.М.) у справі №820/4112/18 за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати рішення, викладене у листі від 23.05.2018 №Г-5-604/о/92-18.01.01-06, про відмову у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки;
зобов`язати відповідача видати позивачу будівельний паспорт забудови земельної ділянки розміром 0,0471 га, кадастровий номер 6310137500:07:003:0013 розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , за заявою ОСОБА_1 від 17.05.2018.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувана відмова суперечить частині першій статті 41 Конституції України, частині третій статті 18 та частині другій статті 24 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та частині першій статті 375 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), позаяк позбавляє особу можливості вільної та безперешкодної реалізації правомочностей власника та використання земельної ділянки за призначенням.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18.07.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2018, адміністративний позов задоволено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмовляючи у видачі будівельного паспорту з підстав невідповідності забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні відповідач незаконно обмежив реалізацію прав позивача, як власника земельної ділянки, що передбачено статтею 375 ЦК України, чим порушив конституційні права ОСОБА_1 .
Не погоджуючись з зазначеними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанцій скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій неповно з`ясували обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що за правилами статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Оскільки план зонування території приймається на основі Генерального плану міста, то в розумінні статті 17 Закону №3038-VI останній є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні. Таким чином, враховуючи обов`язковість до виконання актів органів місцевого самоврядування всіма розташованими на території міста Харкова органами та громадянами, суб`єкт владних повноважень відмовляючи у видачі будівельного паспорта з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні діяв у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень. Також скаржник звернув увагу на те, що представництво позивача здійснювалося неналежним чином.
Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 14.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України (у редакції Закону №2747-IV) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач на підставі договору купівлі-продажу від 09.12.2017 набув право власності на земельну ділянку площею 0,0471 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 6310137500:07:003:0013).
Позивач 17.05.2018 звернувся до відповідача із заявою про видачу будівельного паспорта, до якої було додано повний пакет документів.
Рішенням, оформленим листом від №Г-5-604/о/92-18.01.01-06 від 23.05.2018, відповідач відмовив ОСОБА_1 у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 6310137500:07:003:0013) з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: земельна ділянка по в`їзду Загородньому, 23 згідно з планом зонування території (зонінгом) м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 27.02.2013 №1024/13 зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 26.10.2016 №396/16, розташована в житловій зоні, підзони Ж-3 (зона змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (4-5 пов.), Ж-4 (зона змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови). Вказана зона не передбачає будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статей 316 - 319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Статтею 373 ЦК України зокрема передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Відповідно до статті 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Відповідно до вимог статті 27 Закону №3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта.
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до статті 27 Закону №3038-VI Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).
Згідно з пунктом 1.2. Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку №103).
Пунктом 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
Відповідно до пункту 2.3 цього Порядку уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику, зокрема, у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Законом України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-ХІІ) визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Згідно із частиною другою статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону №3038-VI).
За змістом статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
До того ж в силу приписів частини першої статті 21 Закону №3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Системний аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися із врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Враховуючи вищенаведене та те, що Планом зонування території м. Харкова передбачено, що місцевість (де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності і на якій він бажає збудувати індивідуальний житловий будинок), є зоною змішаною багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (4-5 поверхів), колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
При цьому, колегія суддів зазначає, що на час прийняття оспорюваного рішення, діяв план зонування території (зонінг) міста Харкова, затверджений рішенням Міськради 22 сесії 6 скликання від 27.02.2013 № 1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова» (зі змінами, затвердженими рішенням 9 сесії 7 скликання Міськради від 26.10.2016 №396/16). Він є обов`язковим для виконання як позивачем, так і відповідачем.
Враховуючи наведене, відповідач діяв в межах чинного законодавства та у нього були відсутні підстави для видачі Позивачу будівельного паспорту у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 16.07.2019 у справі №520/8970/18 та від 28.10.2019 у справі №820/4909/17 і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої.
Щодо висновків судів щодо незабезпечення відповідачем пропорційності інтересів, то такі є помилковими, оскільки, як зазначалось вище, містобудівна документація розробляється з врахуванням громадських інтересів та має на меті створення та підтримання повноцінного життєвого середовища з урахуванням балансу інтересів.
До того ж, Європейський суд з прав людини у рішеннях у справах «Стретч проти Сполученого Королівства» та «Ісмаїлов проти Російської Федерації» наголошує на одному з обов`язкових критеріїв правомірності втручання у право мирного володіння майном - його «пропорційності», «справедливій рівновазі» між суспільним та приватним інтересами. Складові цього критерію не є універсальними (абсолютними), оскільки не існує чіткого, виключного переліку обставин, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення цієї «справедливої рівноваги».
Отже, з урахуванням того, що відповідно до частини другої статті 13 ЦК України при здійсненні своїх прав особа зобов`язана утримуватися від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоди довкіллю або культурній спадщині, а суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то на переконання колегії суддів оспорюване рішення відповідача прийнято пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Доводи скаржника про здійснення неналежного представництва не знайшли свого підтвердження матеріалами справи.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України (у наведеній вище редакції) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з частиною третьою вказаної статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 345 349 351 355 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради задовольнити.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.07.2018 і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2018 у справі №820/4112/18 скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Бевзенко
А. А. Єзеров