ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 821/1574/17
адміністративне провадження № К/9901/57480/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Єзерова А.А..,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Чонгар» (далі - ПП «Чонгар») на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2018 року у складі судді Кузьменко Н.А. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року у складі колегії суддів: Градовського Ю.М. (головуючий), суддів: Крусяна А.В., Лук`янчук О.В. у справі за позовом ПП «Чонгар» до Головного управління Держпраці в Херсонській області (далі - ГУ Держпраці в Херсонській області) про визнання протиправними та скасування наказу та постанови,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У жовтні 2017 року позивач звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просив:
1.1 - визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держпраці в Херсонській області за №832 від 17 жовтня 2017 року про анулювання дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки ПП «Чонгар» за №184.16.65 від 9 вересня 2016 року та експлуатацію устаткування підвищеної небезпеки за №185.16.65 від 9 вересня 2016 року;
1.2 - визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці в Херсонській області за №185с від 30 жовтня 2017 року про накладення штрафу в сумі 9600 грн.
2. Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 9 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що наказ ГУ Держпраці у Херсонській області про анулювання дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки ПП «Чонгар» та постанова ГУ Держпраці в Херсонській області про накладення штрафу на позивача прийняті в межах повноважень та у спосіб визначений діючим законодавством, а позивач не надав будь-яких доказів, які могли бути підставою для скасування вказаних наказу та постанови.
3. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
3.1 Наказом ГУ Держпраці у Херсонській області за №785 від 3 жовтня 2017 року призначена планова перевірка дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, питань зайнятості населення та використання праці інвалідів, ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини ПП «Чонгар».
3.2 Наказом ГУ Держпраці у Херсонській області за №803 від 10 жовтня 2017 року термін перевірки скорочено до 5 робочих днів.
3.3 10 жовтня 2017 року керівник ПП «Чонгар» відмовив комісії у допуску до проведення перевірки, про що був складений акт про не допуск до планової перевірки. Не допущення посадових осіб, керівник ПП «Чонгар» мотивував тим, що посадовими особами Держпраці не надано письмову відповідь на лист за №134 від 9 жовтня 2017 року, у якому ставилось питання правомірності проведення планової перевірки.
3.4 На підставі акта не допуску до планової перевірки відповідачем прийнято наказ за №832 від 17 жовтня 2017 року, яким анульовано дозволи за №185.16.65 та №184.16.65 від 9 вересня 2016 року видані ПП «Чонгар» на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію устаткування підвищеної небезпеки.
3.5 30 жовтня 2017 року, на підставі акта не допущення до перевірки посадовими особами відповідача, прийнято постанову за №185с, якою на ПП «Чонгар» накладено штраф у сумі 9600 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати зазначені рішення судів та прийняти нове, яким позов задовольнити.
4.1 Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, зокрема статей 5, 10 та 11 Закону України від 5 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) та статті 21 Закону України від 14 жовтня 1992 року №2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон №2694-ХІІ).
4.2 Також скаржник вказує і на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, оскільки ці суди безпідставно не надали жодної оцінки його доводам щодо правомірності дій відповідача під час призначення та проведення планової перевірки. На переконання позивача це призвело до помилкових рішень судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову.
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій у зв`язку з тим, що суди правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування рішень.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Відповідно до частин першої-третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
8. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
11. Частинами четвертою та п`ятою статті 2 цього Закону визначено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
12. Отже відповідач під час призначення і проведення перевірки повинен дотримуватись зазначених вище вимог Закону №877-V, а суди під час здійснення судового контролю повинні обов`язково давати оцінку діям контролюючого органу на предмет дотримання цих вимог. З огляду на зазначене суди попередніх інстанцій у межах судового контролю, з урахуванням вимог статті 2 КАС України, повинні були перевірити обґрунтованість всіх підстав, які покладені в основу позовної заяви та апеляційної скарги та дослідити надані з цього приводу докази.
13. Позивач під час розгляду судом першої інстанції та під час апеляційного перегляду справи наводив доводи щодо порушення відповідачем під час призначення і проведення перевірки вимог статей 5, 10, 11 Закону №877-V.
14. Зокрема, позивач зазначав, що ПП «Чонгар» є суб`єктом мікропідприємництва відповідно до вимог частини третьої статті 55 Господарського кодексу України, відповідно строк здійснення планового заходу не може перевищувати п`яти робочих днів з огляду на приписи частини п`ятої статті 5 Закону №877-V.
15. З цього приводу суди попередніх інстанцій встановили, що наказ на проведення перевірки від 3 жовтня 2017 року №785 та направлення на проведення перевірки на його підставі, видані з вказанням на строк проведення перевірки з 9 по 23 жовтня 2017 року, що перевищує встановлений законодавчо.
16. При цьому суди попередніх інстанцій взяли до уваги наказ відповідача від 10 жовтня 2017 року №803 про внесення змін до наказу від 3 жовтня 2017 року №785 щодо встановлення строку проведення планової перевірки з 9 по 13 жовтня 2017 року і видані на його виконання направлення від 10 жовтня 2017 року на проведення планової перевірки з 9 по 13 жовтня 2017 року та вказали, що у такий спосіб відповідач усунув порушення вимог частини п`ятої статті 5 Закону №877-V, що надавало йому право на проведення такого планового заходу.
17. Між тим, такі висновки судів попередніх інстанцій є передчасними. Зокрема, суди не зазначили у судових рішеннях норм права, які надавали право відповідачу вносити зміни до наказу про проведення перевірки після її початку, хоч відповідач має діяти тільки на підставі Конституції та законів України.
Окрім того, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач наказом від 10 жовтня 2017 року №803 змінив строки проведення перевірки після її початку, при цьому суди не надали оцінки цим обставинам з огляду на вимоги частини четвертої статті 4 Закону №877-V щодо права органу державного нагляду (контролю) здійснювати плановий захід з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу та вказівку на те, що повідомлення повинно містити, окрім інших відомостей, дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу та на вимоги частини п`ятої статті 7 цього Закону щодо обов`язку відповідача перед початком перевірки надати позивачу копію посвідчення (направлення).
18. З матеріалів справи вбачається, що доводом позовної заяви та апеляційної скарги позивач зазначав також порушення відповідачем під час призначення і проведення перевірки вимог частини третьої статті 22 Закону №877-V у її взаємозв`язку з частиною другою статті 5 цього ж Закону.
19. Цими нормами права встановлено, що якщо не затверджені критерії розподілу суб`єктів господарювання за ступенями ризику їх господарської діяльності, періодичність проведення планових заходів та перелік питань для їх здійснення, то такі суб`єкти господарювання вважаються суб`єктами господарювання з незначним ступенем ризику та підлягають державному нагляду (контролю) не частіше одного разу на п`ять років (частина третя статті 22).
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.
Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена:
до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки;
до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки;
до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років (частина друга статті 5 ).
20. Проте ні суд першої інстанції, ні суд апеляційної інстанції мотивів відхилення цих аргументів не навели, докази з цього приводу на предмет їх належності та допустимості щодо предмету цього спору не дослідили, їх відхилення не обґрунтували. Суди попередніх інстанцій не перевіряли вказані правовідносини на предмет відповідності їх нормам матеріального права, що виключає можливість перевірити правильність застосування таких судом касаційної інстанції.
21. За таких обставин, встановивши, що позивач не допустив відповідача до проведення перевірки, суди попередніх інстанцій прийшли до передчасного висновку про порушення ПП «Чонгар» вимог статті 11 Закону №877-V щодо обов`язку суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
22. За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі статтею 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
23. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
24. При цьому, згідно з частиною першою статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
25. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
26. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про відповідність або невідповідність дій учасників справи вимогам Закону №877-V.
27. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України (у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року) є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327 344 349 353 355 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Чонгар» задовольнити частково.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2018 року, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров