ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2020 року
Київ
справа №821/375/17
адміністративне провадження №К/9901/20856/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства оборони України на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року (суддя: Бездрапко О.І.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (судді: Кравець О.О., Домусіч С.Д., Коваль М.П.) у справі за позовом Міністерства оборони України до Комунального закладу "Херсонський обласний Центр медико-соціальної експертизи" Херсонської обласної ради, Скадовської міжрайонної медико-соціальної експертної комісії, треті особи - Київське міське клінічне бюро судово-медичної експертизи, ОСОБА_1 , Центральна військово-лікарська комісія Міністерства оборони України, про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
Міністерство оборони України (далі - позивач) звернулося з адміністративним позовом до Скадовської міжрайонної медико-соціальної експертної комісії (далі - відповідач-1, Скадовська міжрайонна МСЕК), Комунального закладу "Херсонський обласний Центр медико-соціальної експертизи" Херсонської обласної ради (далі - відповідач-2, КЗ "ХОЦМСЕ" Херсонської обласної ради), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення, прийняте Скадовською міжрайонною МСЕК в частині встановлення ОСОБА_1 інвалідності з виконанням ним обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велися бойові дії, яка зазначена в графі 9 довідки до акта огляду МСЕК, серії 12 ААА № 029142.
- зобов`язати Скадовську міжрайонну МСЕК переглянути рішення в частині встановлення інвалідності ОСОБА_1 , яка зазначена в графі 9 довідки до акта огляду МСЕК, серії 12 ААА № 029142.
В обґрунтування позовної заяви вказано, що рішення, прийняте Скадовською міжрайонною МСЕК, в частині встановлення інвалідності ОСОБА_1 є протиправним, оскільки при його прийнятті допущено порушення вимог чинного законодавства.
Зокрема, на переконання позивача, дії по встановленню причинного зв`язку поранень (контузії) та захворювання у колишнього військовослужбовця ОСОБА_1 , суперечать п.п.1, 5, пп.1 п.11, п.14 Положенню про медико-соціальну експертизу, п.п.1.3, 1.6, 1.9 та 1.10 Інструкції про встановлення груп інвалідності № 561, п.12 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, оскільки висновок про причину інвалідності ОСОБА_1 , яка зазначена в графі 9 довідки до акта огляду медико-соціальною експертною комісією серії 12 ААА № 029142 - "поранення (контузія) та захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велися бойові дії", ґрунтується виключно на усних свідченнях (словах) зацікавленої особи ОСОБА_1 та на припущеннях посадових осіб Скадовської міжрайонної МСЕК.
Позивач зазначив, що причинний зв`язок поранення (контузії), з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії встановлено за відсутності документів, що підтверджує факт отримання ОСОБА_1 поранення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
ОСОБА_2 окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку, що при прийнятті оскарженого рішення відповідач-1 діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, зокрема з дотриманням порядку проведення медико-соціальної експертизи, відповідно до Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", «Про реабілітацію інвалідів в Україні", постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317 "Питання медико-соціальної експертизи", Інструкції про встановлення груп інвалідності, затвердженою наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05 вересня 2011 року № 561, наказу Міністерства охорони здоров`я України від 30 липня 2012 року № 577 "Про затвердження форм первинної облікової документації, що використовується в медико-соціальних експертних комісіях", який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 вересня 2012 року за № 1504/21816.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та адміністративний позов Міністерства оборони України залишено без розгляду.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції із залишенням позовної заяви без розгляду, Одеський апеляційний адміністративний суд виходив з приписів пункту 1 частини першої статті 155 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017року), відповідно до яких суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що у Міністерства оборони України відсутнє право на звернення до суду з позовом щодо оскарження рішення МСЕК в частині встановлення ОСОБА_1 інвалідності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі Міністерство оборони України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року і постановити нову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно встановив природу спірних правовідносин та порушив норми процесуального права, дійшовши до помилкового висновку, що Міністерство оборони України не може бути позивачем у вказаній справі, через відсутність адміністративно процесуальної дієздатності.
Інші доводи касаційної скарги є аналогічними, викладеними у позовній заяві.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 заперечував проти задоволення касаційної скарги, просив залишити без змін ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року, якою скасовано постанову суду першої інстанції та адміністративний позов Міністерства оборони України залишено без розгляду.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалами від 10 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Берназюк Я.О., Гриців М.І., Коваленко Н.В.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року призначено попередній розгляд справи за даним позовом.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є колишнім військовослужбовцем, учасником бойових дій відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1 , виданого Скадовським районним військовим комісаріатом 22 квітня 1996 року.
Скадовською міжрайонною МСЕК рішенням від 05 квітня 2016 року ОСОБА_1 встановлено ІІІ групу інвалідності та визначено її причину як "поранення (контузія) та захворювання, які пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії", про що складено акт огляду медико-соціальною експертною комісією від 05 квітня 2016 року № 37/260 та видано виписку з акту огляду і довідку до акту серії 12 ААА № 029142.
Вказане рішення, виходячи зі змісту акту огляду медико-соціальною експертною комісією від 05 квітня 2016 року № 37/260, прийняте на підставі, зокрема: витягу з протоколу № 1231 від 22 березня 2016 року засідання Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України по встановленню причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв; висновку спеціаліста у галузі судово-медичної експертизи Київського міського клінічного бюро судово-медичної експертизи від 15 березня 2016 року № 609/Ж; посвідчення учасника бойових дій серії НОМЕР_1 , виданого Скадовським районним військовим комісаріатом 22 квітня1996 року.
Міністерство оборони України вважаючи протиправним рішення Скадовської міжрайонної МСЕК в частині встановлення ОСОБА_1 такої причини інвалідності, як "поранення (контузія) та захворювання, які пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії" звернувся до суду з даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (в редакції чинній на момент звернення до суду з позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до пунктів 1,5 частини другої статті 17 КАС України (в редакції чинній на момент звернення до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
За приписами частин 1 та 3 статті 48 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
Відповідно до частини 2 статті 50 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернувся до суду.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
У даному випадку позивач фактично оскаржує рішення МСЕК, яке не стосуються інтересів та не порушують прав Міністерства оборони України, а мають безпосередній вплив лише на ОСОБА_1 , стосовно якого прийнято рішення.
Тобто рішення МСЕК щодо встановлення інвалідності є актом індивідуальної дії.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
Суд апеляційної інстанції вказував про відсутність у позивача права на звернення до суду з даним позовом. Проте, скасовуючи рішення суду першої інстанції і залишаючи позовні вимоги без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 155 КАС України дійшов помилкового висновку про відсутність у Міністерства оборони України адміністративно процесуальної дієздатності, з огляду на таке.
Залишення позовної заяви без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративної справи без ухвалення постанови, у зв`язку із виникненням обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.
Позовна заява залишається без розгляду за наявності точно встановлених в законі обставин, які свідчать про недодержання умов реалізації права на звернення до суду за захистом і можливість застосування яких можливе в майбутньому.
Суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, якщо заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Позовна заява залишається без розгляду, якщо вона подана недієздатною особою. За загальним правилом адміністративного судочинства до суду за захистом свого права чи охоронюваного законом інтересу можуть звертатися тільки особи, які наділені адміністративною процесуальною дієздатністю, тобто спроможні особисто здійснювати свої процесуальні права і виконувати обов`язки.
Особисте звернення до суду процесуально недієздатної особи є недійсним з юридичної точки зору і не породжує для такої особи ніяких процесуальних наслідків. Однак таке звернення стосується самого права на пред`явлення позову, яке зберігається за позивачем і може бути реалізоване його законним представником.
Фізична особа визнається недієздатною з моменту набрання законної сили рішенням суду про це (частина перша статті 40 ЦК, у редакції до 15 грудня 2017 року). На його виконання орган опіки і піклування призначає недієздатному опікуна, який може порушити справу в суді на захист прав недієздатної особи. Правило пункту 1 частини першої статті 155 КАС України поширюється на осіб, обмежених в дієздатності, які мали такий статус під час порушення справи в суді, але воно не застосовується до тих обмежено дієздатних осіб, які можуть виступати в суді у справах як сторона без участі піклувальника.
Так, відповідно до статті 48 КАС особи, дієздатність яких обмежена, можуть особисто здійснювати адміністративні процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь. Суд може залучити до участі в таких справах законного представника неповнолітньої особи або особи, цивільна дієздатність якої обмежена.
Тобто, процесуально-правові наслідки настають при визнанні особи обмежено дієздатною чи недієздатною (втрати дієздатності) під час провадження у справі лише для фізичних осіб.
Натомість обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність порушеного права є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.
Таким чином Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду з підстав встановлених пунктом 1 частини першої статті 155 КАС України допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Частиною четвертою статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.
Отже, судом апеляційної інстанції не дотримано вимоги процесуального права, що призвело до постановлення незаконного судового рішення. З огляду на викладене, суд касаційної інстанції вважає за необхідне задовольнити касаційну скаргу та скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, направивши справу до апеляційного суду для продовження розгляду.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства оборони України на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року задовольнити частково.
Касаційну скаргу Міністерства оборони України на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року скасувати.
Справу направити до П`ятого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідачА.Г. Загороднюк
судді Л.О.Єресько
В.М. Соколов