ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2022 року
м. Київ
справа №822/1137/18
адміністративне провадження № К/9901/62524/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 (суддя - Блонський В.К.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.08.2018 (судді - Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П., Загороднюк А.Г.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У березні 2018 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради "Про розгляд звернення громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник" №37 від 25.10.2017, в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення індивідуального садівництва;
- зобов`язати Хмельницьку міську раду повторно розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 15.09.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення індивідуального садівництва.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області із запитом від 31.08.2017 про надання інформації про земельну ділянку, яка межує з земельною ділянкою кадастровий номер 6810100000:35:001:1546.
Листом від 07.09.2017 №1484/116-17 Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області повідомило позивача, що за наявною інформацією земельна ділянка на картографічному матеріалі розташована в межах міста Хмельницького, відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Також, згідно з статтею 122 Земельного кодексу України розпорядником земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб є сільські, селищні, міські ради.
15.09.2017 позивач звернувся до Хмельницького міського голови із заявою, в якій просив відповідно до положень частини 3 статті 22, статей 35 118 Земельного кодексу України надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка є вільною і межує з землями садівничого товариства "Будівельник" та земельною ділянкою для ведення індивідуального садівництва з кадастровим номером 6810100000:35:001:1546 по АДРЕСА_1 в межах населеного пункту.
До заяви позивач додав копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, копію відповіді Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо цільового призначення земельної ділянки, графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
Рішенням вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради від 25.10.2017 №37 було відмовлено ряду фізичних осіб, в т. ч. позивачу, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Відмовляючи у наданні дозволу, відповідач виходив з того, що відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням п`ятої сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долучених до звернень викопіюваннях земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста.
З огляду на наведене, місце розташування земельної ділянки, яку бажає отримати у власність для ведення індивідуального садівництва заявник, не відповідає Плану зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням п`ятої сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 року №25, який є містобудівним документом, що визначає умови та обмеження використання території міста для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Крім цього, відповідач виходив з того, що до звернення позивачем не надано координати земельної ділянки, тому відділ інформації та кадастрів Хмельницької міської ради не має можливості здійснити перевірку графічних матеріалів на відсутність перетинів та розривів між суміжними земельними ділянками, дотримання вимог законодавства щодо прибережних захисних смуг, охоронних зон ліній електропередач та роздрукувати схему місця розташування земельної ділянки, що суперечить рішенню двадцять третьої сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 №31 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель".
Вважаючи вказане рішення Хмельницької міської ради протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що оскаржуване рішення відповідача в частині відмови у наданні йому 5дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправним, оскільки у ньому відсутнє посилання на підстави для відмови, передбачені частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 15.05.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.08.2018, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт 4 рішення вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради "Про розгляд звернення громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник" №37 від 25.10.2017, в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення індивідуального садівництва.
Зобов`язано Хмельницьку міську раду повторно розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 15.09.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення індивідуального садівництва.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не довів правомірність рішення Хмельницької міської ради від 25.10.2017 №37, в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення індивідуального садівництва.
Зокрема, суди виходили з того, що позивачем до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність зазначеної земельної ділянки додано всі документи, передбачені Земельним кодексом України, а саме: копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, копію відповіді Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо цільового призначення земельної ділянки, графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
В свою чергу, вимагаючи вказати координати земельної ділянки до визначення її кадастрового номеру, відповідач фактично перевищив повноваження, надані Земельним кодексом України, оскільки координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою, та не можуть бути самостійно визначені заявником до виготовлення проекту та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру, а тому відсутність координат не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою.
Крім того, суди виходили з того, що за даними Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Згідно із Планом зонування території міста Хмельницького спірна земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення. Проте віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з статті 20 21 Земельного кодексу України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Інформація з Державного земельного кадастру є офіційною, а приведення цільового призначення земельної ділянки у відповідність до даних Державного земельного кадастру є обов`язком власника земельної ділянки - Хмельницької міської ради. Отже, зміна цільового призначення земельної ділянки може відбуватись одночасно з виділенням земельної ділянки в користування і не може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідач покликався на те, що місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки не відповідає Плану зонування території м. Хмельницького, Генеральному плану м. Хмельницького. Земельна ділянка знаходиться у рекреаційній зоні (зона зелених насаджень спеціального призначення), а згідно з Генеральним планом населеного пункту земельна ділянка знаходиться на території, що відноситься до лісів і лісопарків.
Крім того наголошував на помилковості висновків судів попередніх інстанцій щодо цільового призначення земельної ділянки. Містобудівну документацію на місцевому рівні розроблено з урахуванням даних державного земельного кадастру. Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівній документації, означає, що його застосування на відповідній територіальній зоні не допускається. Проте суди визначали підставу відмови за цільовим призначенням, але не врахували містобудівної документації.
Посилався на те, що відсутність кадастрового плану земельної ділянки з відповідними координатами є додатковою підставою відмову у наданні дозволу. Графічні матеріали не можуть вважатися такими, що містять розташування бажаної земельної ділянки, оскільки містять лише графічні межі території міста, до складу якої входять окремі ділянки, а не конкретно визначеної земельної ділянки. Крім того, позивач зазначив місце розташування бажаної земельної ділянки площею 1200 кв.м. на Публічній кадастровій карті, а крім нього на те саме місце вказали ще 5 громадян, які разом з позивачем хочуть отримати там земельні ділянки і оскаржують тепер те саме рішення міської ради.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються. зокрема. графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Отже ЗК України встановлює, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід обов`язково додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування земельної ділянки. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. З цих матеріалів можна виявити обставини, що можуть бути підставами відмови за ч.6 ст. 118 ЗК України.
Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 35 Закону України "Про Державний земельний кадастр" кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об`єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, АР Крим). Викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.
Отже, основою землеустрою в Україні є дані Державного земельного кадастру до якого вносяться відомості про всі без виключення землі. Ведення Державного земельного кадастру відповідно до пункту 4 наведеного Положення здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи. Держателем Державного земельного кадастру є Держгеокадастр.
Верховний Суд вже розглядав спори за позовами фізичних осіб до Хмельницької міської, в яких предметом оскарження є рішення 18 сесії Хмельницької міської ради №37 від 25.10.2017 "Про розгляд звернення громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля Садівничого товариства "Будівельник" (постанови від 30.07.2020 у справі №822/1030/18, від 29.09.2020 у справі №822/3589/17, від 29.10.2020 у справі №822/900/18), та дійшов наступних висновків:
«….графічні матеріали, що подаються громадянами для безоплатного отримання у власність земельних ділянок, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатись земельною ділянкою про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, судами встановлено, що ОСОБА_6 до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додала графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
Разом з цим, у постанові від 09.01.2020 у справі №812/1264/17 Верховний Суд дійшов висновку, що додані до своєї заяви графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки.
Таким чином суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що відсутність координат не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою.
Верховний Суд погоджується, що вимагаючи зазначити координати земельної ділянки до визначення її кадастрового номеру, відповідач діяв протиправно, оскільки координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою та не можуть бути самостійно визначені заявником до виготовлення проекту та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру. Тому незазначення координат земельної ділянки не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою щодо цієї ділянки.».
Як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додав графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, що згідно наведених вище висновків Верховного Суду є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки.
Враховуючи викладене, вимагаючи зазначити координати земельної ділянки до визначення її кадастрового номеру, відповідач діяв протиправно, оскільки координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою та не можуть бути самостійно визначені заявником до виготовлення проекту та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру. Тому не зазначення координат земельної ділянки не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою щодо цієї ділянки.
Водночас, що стосується невідповідності місця розташування земельної ділянки містобудівній документації, то у наведених вище постановах у справах, правовідносини у яких є аналогічними правовідносинам у справі, що розглядається, Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«Відповідно до статті 1 Закону України "Про землеустрій" цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до статті 1 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Судами встановлено, що у Плані зонування території міста Хмельницького, затвердженому рішенням 5 сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долученому до звернення викопіюванні земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста.
За Генеральним планом міста Хмельницького від 06.08.2008 №4 ця земельна ділянка знаходиться на території, що відноситься до лісів і лісопарків.
Оскільки на рівні містобудівної документації м. Хмельницький передбачено, що переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок у вказаній зоні є озеленення санітарно-захисних зон підприємств, шумових зон об`єктів транспорту, охоронних зон повітряних ліній електропередач, коридорів та інших комунікацій, зон санітарної охорони об`єктів водопостачання, територій зсувів, і їх використання не відповідає основному призначенню цих земельних ділянок, обґрунтованими є доводи міської ради про невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам містобудівної документації, невідповідність намірів її використанням для відведення позивачу положенням містобудівної документації.
Відповідно до частини 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути, зокрема, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам <…> генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації <…> затверджених у встановленому законом порядку.
З огляду на вищенаведене, виявивши, що цільове призначення земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам Генерального плану та Плану зонування, міська рада мала законні підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації. Отже, діяла правомірно.
Вирішуючи спір, суди не правильно застосували ч. 7 ст. 118 ЗК України, ст. 16, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що призвело до ухвалення незаконного судового рішення та необґрунтованого задоволення позову.»
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.08.2018 підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 345 351 355 356 359 КАС України,
п о с т а н о в и в:
Касаційну скаргу Хмельницької міської ради задовольнити.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.08.2018 - скасувати.
У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
А.А. Єзеров