ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 лютого 2023 року
м. Київ
справа №824/540/17-а
адміністративне провадження № К/9901/47422/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Кравчук В.М., Коваленко Н.В.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 30.11.2017 (суддя - Григораш В.О.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 (судді - Гонтарук В.М., Граб Л.С., Біла Л.М.)
у справі за позовом Державного підприємства "Берегометське лісомисливське господарство" до Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області про визнання протиправним та скасування припису,
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У липні 2017 року Державне підприємство "Берегометське лісомисливське господарство" звернулось до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати пункт 3 Припису №10 від 29.03.2017, виданого Державною екологічною інспекцією у Чернівецькій області, яким ДП "Берегометське лісомисливське господарство" зобов?язано проводити спеціальне використання природних ресурсів на території НПП "Вижницький" (без вилучення з користування ДП "Берегометський ЛМГ") на підставі лімітів, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач зареєстрований як юридична особа, основними видами діяльності позивача є: лісівництво та інша діяльність у лісовому господарстві, 02.20 лісозаготівлі; 02.30 збирання дикорослих недеревних продуктів; 02.40 Надання допоміжних послуг у лісовому господарстві; 16.10 лісопильне та стругальне виробництво; 16.24 виробництво дерев`яної тари; 16.29 виробництво інших виробів з деревини; виготовлення виробів з корка, соломки та рослинних матеріалів для плетіння; 79.12 діяльність туристичних операторів; 46.73 оптова торгівля деревиною, будівельними матеріалами та санітарно-технічним обладнанням; 55.20 діяльність засобів розміщування на період відпустки та іншого тимчасового проживання; 55.30 надання місць кемпінгами та стоянками для житлових автофургонів і причепів; 41.20 будівництво житлових і нежитлових будівель; 42.11 будівництво доріг і автострад; 42.13 будівництво мостів і тунелів (том 1, а.с.7-10).
На підставі наказу про проведення планової перевірки від 19.07.2016 №165-п (том 1, а.с.32) та направлення на проведення планової перевірки від 08.08.2016 №04/249 (том 1, а.с.33), посадовими особами відповідача в період з 09.08.2016 по 02.09.2016 проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів позивачем.
За результатами перевірки складено Акт перевірки від 02.09.2016 (том 1, а.с.34-54), яким зафіксовано ряд порушень з боку позивача. Позивачем надано пояснення до вказаного акту перевірки (том 1, а.с.54).
02.09.2016 відповідачем винесено припис №31 (том 1, а.с.55), яким, серед іншого, приписано позивачу спеціальне використання природних ресурсів на території НПП "Вижницький" (без вилучення) проводити на підставі лімітів, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, термін виконання - 31.12.2016;
На підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 20.03.2017 №41-п (том 1, а.с.30) та направлення на проведення позапланової перевірки від 20.03.2017 №04/41-п (том 1, а.с.31), посадовими особами відповідача в період з 21.03.2017 до 29.03.2017 проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів позивачем.
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки від 29.03.2017 (том 1, а.с.11-17), яким зафіксовано порушення з боку ДП "Берегометське лісомисливське господарство", а саме:
- статей 12, 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 19 Лісового кодексу України, а саме: квартал 30 виділ 20 площа 1,3 га - Санітарно-вибіркова рубка 2016 року. На проведення лісогосподарського заходу підприємством виписаний спеціальний дозвіл, лісорубний квиток від 12.07.2016 №170. Насадження відведене в рубку у відповідності до Санітарних правил в лісах України. Насадження рубкою проїдене на всій площі. Деревина вивезена в повній мірі, очистка від порубкових залишків задовільна. В ході проведення позапланової перевірки виявлено невиконання п. 2 Припису від 02.09.2016 №31, а саме не забезпечено проведення лісозаготівельних робіт в частині складання порубкових залишок складання порубкових решток біля стовбурів сироростучих дерев, що є невиконанням законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, що здійснюють державний контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища.
- статей 12, 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 9-1 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" - невиконання п. 6 раніше виданого припису від 02.09.2016 №31, а саме здійснено використання природних ресурсів на території природно-заповідного фонду НПП "Вижницький" без вилучення (Берегометське лісництво) на ділянках вказаних в акті перевірки від 02.09.2016 - без ліміту, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
На підставі зазначеного акту перевірки відповідачем винесено припис від 29.03.2017 №10 (том 1, а.с.19), яким приписано позивачу, зокрема, у пункті третьому: спеціальне використання природних ресурсів на території НПП "Вижницький" (без вилучення) проводити на підставі лімітів, щодо видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, термін виконання - 08.08.2017.
Не погодившись із пунктом 3 Припису №10 від 29.03.2017, позивач звернувся до суду.
В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що ним проводилась рубка формування і оздоровлення лісів, яка на лежить до лісогосподарських заходів, не є використанням лісових ресурсів і не потребує встановлення лімітів на заготівлю деревини.
ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 30.11.2017, яка залишена без змін Вінницьким апеляційним адміністративним судом від 27.02.2018, позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано пункт 3 Припису №10 від 29.03.2017 виданого Державною екологічною інспекцією у Чернівецькій області, а саме: спеціальне використання природних ресурсів на території НПП "Вижницький" (без вилучення з користування ДП "Берегометський ЛМГ") проводити на підставі лімітів, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
Судом першої інстанції в ході розгляду справи досліджено: висновок науково-правової експертизи при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України щодо доктринального тлумачення деяких норм законодавства України стосовно рубок формування та оздоровлення лісів правомірності їх віднесення до спеціального використання природних ресурсів від 18.04.2017 №126/164 (том 1, а.с.63-78); висновок Ради науково-правових експертиз при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України щодо правового регулювання з питань виконання заходів, пов`язаних з веденням лісового господарства в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду 27.08.2013 №126/74-е (том 1, а.с.102-123); лист Міністерства екології та природних ресурсів України "Щодо встановлення лімітів" від 06.11.2015 №5/1-9/13678-15 (том 1, а.с.81-83); лист Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.10.2015 №5/1-8/12845-15 (том 1, а.с.140-141); лист Державного агентства лісових ресурсів України від 29.09.2011 №02-01/5626-11 "Щодо погодження лімітів на використання природних ресурсів" (том 1, а.с.147); лист Чернівецького обласного управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України №36/778 від 02.07.2013 (а.с.144).
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що деревина, заготовлена від рубок формування і оздоровлення лісів, не є використанням лісових ресурсів, а є наслідком проведення лісогосподарських заходів, а тому встановлення лімітів на заготівлю такої деревини чинним законодавством не передбачено.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми матеріального та процесуального права. Просить постанови суду першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.
Зокрема, покликається на те, що позивачем проводиться рубка лісу на території об?єкту природно-заповідного фонду, тому необхідно отримати ліміти, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища відповідно до вимог статті 9-1 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".
У відзиві на касаційну скаргу позивач проти задоволення касаційної скарги заперечив та просив судові рішення залишити без змін. Вважає, що судами першої та апеляційної інстанції повно та всебічно оцінено матеріали справи та зроблено правильні висновки. Покликається на те, що деревина, заготовлена від рубок формування і оздоровлення лісів, не є використанням лісових ресурсів, а є наслідком проведення лісогосподарських заходів, тому встановлення лімітів на заготівлю такої деревини чинним законодавством не передбачено.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 67 Лісового кодексу України у порядку спеціального використання можуть здійснюватися такі види використання лісових ресурсів:
1) заготівля деревини;
2) заготівля другорядних лісових матеріалів;
3) побічні лісові користування;
4) використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, потреб мисливського господарства, проведення науково-дослідних робіт.
Відповідно до частини першої статті 70 Лісового кодексу України заготівля деревини здійснюється при використанні лісових ресурсів у порядку рубок головного користування, що проводяться в стиглих і перестійних деревостанах.
Деревина заготовляється також під час здійснення лісогосподарських заходів, не пов`язаних з використанням лісових ресурсів (поліпшення якісного складу лісів), та під час проведення інших заходів (розчищення лісових ділянок, вкритих лісовою рослинністю, у зв`язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо).
За змістом наведеної норми заготівля деревини здійснюється як під час використання лісових ресурсів (у порядку рубок головного користування) так і під час здійснення інших заходів, які не пов?язані з використанням лісових ресурсів, до яких, серед іншого, належать лісогосподарські заходи з поліпшення якісного складу лісів.
Таким чином, лісогосподарські заходи з поліпшення якісного складу лісів, як складова заготівлі деревини, також належать до спеціального використання лісових ресурсів, відтак потребує отримання як спеціального дозволу, так і затвердження лімітів користування.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, і не заперечується позивачем, земельна ділянка, на якій останнім проводилась заготівля деревини, є об?єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення - Національний природний парк «Вижницький».
За правилами статті 100 Лісового кодексу України порядок охорони, захисту, використання та відтворення лісів на землях природно-заповідного фонду визначається відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України", цього Кодексу та інших актів законодавства.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 555 затверджено Санітарні правила в лісах України.
Відповідно до пункту 4 цих Правил для поліпшення санітарного стану лісів здійснюються такі заходи:
вибіркові санітарні рубки;
суцільні санітарні рубки;
ліквідація захаращеності;
профілактика виникнення та поширення осередків шкідників і хвороб лісу, боротьба з ними та захист заготовленої деревини від шкідників і хвороб лісу.
За правилами абзацу 4 пункту 5 Правил заходи з поліпшення санітарного стану лісів у межах природно-заповідного фонду здійснюються відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України", інших актів законодавства щодо збереження пралісів і старовікових насаджень та цих Правил.
Таким чином до спірних правовідносин підлягають застосуванню саме положення Закону України "Про природно-заповідний фонд України" (Закон № 2456-XII).
Відповідно до Преамбули Закону № 2456-XII цей Закон визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів.
Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.
У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.
Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону № 2456-XII спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
При цьому, за правилами частини другої цієї статті передбачено, що перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Відповідно до статті 5 Закону № 2456-XII завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону.
Таким чином, режим та порядок використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається затвердженими у встановленому законом порядку положенням про такий об?єкт.
З метою збереження, відтворення та раціонального використання природних ландшафтів Буковинських Карпат з унікальними історико-культурними комплексами, що мають важливе природоохоронне, естетичне, наукове, освітнє, рекреаційне та оздоровче значення Указом Президента України від 30.08.1995 №810/95 на території Вижницького району Чернівецької області створено національний природний парк "Вижницький", підпорядкувавши його Міністерству охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України.
Пунктом 4 цього Указу Міністерству охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України постановлено затвердити Положення про національний природний парк "Вижницький".
Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 29.10.2007 №543 затверджено Положення про Національний природний парк «Вижницький».
Відповідно до пункту 4.6 цього Положення спеціальне використання природних ресурсів у межах території Парку здійснюється на підставі дозволів, виданих уповноваженими на те органами у сфері охорони навколишнього природного середовища у межах лімітів установлених Мінприроди.
Такі норми Положення відповідають вимогам статті 9-1 Закону № 2456-XII щодо здійснення спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.
Порядок установлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення (крім водних ресурсів, рибних та інших водних біоресурсів), в т.ч. лісових ресурсів державного значення, визначено Положенням про порядок установлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.1992 №459 (пункт 1 Положення).
Відповідно до пунктом 7 даного положення, ліміти на використання природних ресурсів в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення затверджуються Мінекоресурсів за поданням органів, у віданні яких знаходяться ці природні ресурси, на підставі обгрунтовуючих матеріалів, погоджених з відповідними науковими установами і спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів в Автономній Республіці Крим, державними управліннями екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі. Затверджені ліміти Мінекоресурсів доводить до заявників, спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів в Автономній Республіці Крим, державних управлінь екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.
Таким чином, спеціальне використання природних ресурсів на території НПП "Вижницький" (без вилучення), в т.ч. у вигляді лісогосподарських заходів з поліпшення якісного складу лісів (рубка формування і оздоровлення лісів), може здійснюватись лише на підставі лімітів, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо протиправності оскаржуваного припису відповідача ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.
Застосування судами попередніх інстанцій під час розгляду справи як доказів листів Міністерства екології та природних ресурсів України, Державного агентства лісових ресурсів України, Чернівецького обласного управління лісового та мисливського господарства, Державного агентства лісових ресурсів України є безпідставним, оскільки такі листи не є актами нормативного характеру, а їх зміст не відповідає змісту законодавчих актів, які регулюють спірні правовідносини.
Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Враховуючи викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 341 345 351 355 356 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області задовольнити.
Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 30.11.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 у цій справі скасувати.
В задоволенні позову Державного підприємства "Берегометське лісомисливське господарство" відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
Н.В. Коваленко