ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 826/1077/17
адміністративне провадження № К/9901/29137/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації Національний екологічний центр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.05.2019 (головуючий суддя: Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 (колегія суддів у складі: Файдюка В.В., Мезєнцева Є.І., Чаку Є.В.) у справі за позовом Всеукраїнської громадської організації Національний екологічний центр України до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, треті особи - Міністерство екології та природних ресурсів України, Приватне акціонерне товариство "Укргідроенерго" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
Всеукраїнська громадська організація Національний екологічний центр України (надалі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач 2), Міністерства енергетики та вугільної промисловості України (надалі - відповідач 1), треті особи, яка не заявляють самостійних вимог - Міністерство екології та природних ресурсів України (надалі - третя особа 1), ПАТ "Укргідроенерго" (надалі - третя особа 2) в якому просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства енергетики та вугільної промисловості України при розробці проекту Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року, яка полягає у нерозробленні концепції Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року, непроведенні громадських слухань проекту концепції Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року, непроведенні екологічної експертизи концепції Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року та не проведенні екологічної експертизи Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 552-р «Про схвалення Програму розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року».
Позов обґрунтовано тим, що Кабінетом Міністрів України, попри віднесення спірної Програми до державних цільових програм, що передбачає необхідність їх затвердження постановою Кабінету Міністрів України, за відсутності умов прийняття такої програми з підстав, викладених в позовній заяві, безпідставно схвалено розпорядження, чим порушено положення ч. 2 ст. 19 Конституції України та ст. 17 Закону України «Про державні цільові програми».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019, у задоволенні даного позову відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не враховано доводи позивача щодо віднесення оскаржуваної програми до державних цільових програм, а відтак твердження про відсутність необхідності проведення екологічної експертизи є хибним.
У запереченні на касаційну скаргу третя особа - Приватне акціонерне товариство "Укргідроенерго" просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Від інших учасників справи відзиви на адресу суду не надходили.
Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила наступне.
Як установлено судами попередніх інстанцій, Кабінетом Міністрів України 13 липня 2016 року прийнято Розпорядження №552, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року.
Позивач вважає, що спірне Розпорядження прийнято з порушенням вимог законодавства, а тому звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду виходив з того, що Програма не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, тому відсутня необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм, у зв`язку з чим поведінка відповідача не носить характер протиправної бездіяльності. Крім того, на думку суду, оспорювана Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, затверджена розпорядженням КМУ № 552-р від 13 липня 2016 року, жодним чином не порушує прав позивача.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України від 27.02.2014 за № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII).
Відповідно до ч.1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Статтею 2 указаного Закону закріплено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; 5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; 6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об`єктами державної власності відповідно до закону; 7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
За частиною 2 статті 3 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.1 статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Відповідно до положень частини 1 статті 20 цього Закону, Кабінет Міністрів України, зокрема, у сфері економіки та фінансів: забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.
13 липня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №552-р, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року (далі - Програма).
Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 552-р (далі - Програма), є деталізованою програмою заходів до оновленої Енергетичної стратегії України на період до 2030 року, схваленої розпорядженням Кабінету міністрів України від 24 липня 2013 року № 1071-р (далі - Стратегія).
Зокрема, у пункті 3.2.7. "Розвиток гідрогенерації" Стратегії зазначено: "Для розв`язання проблеми із нестачею маневрених і регулюючих і потужностей за будь-якого сценарію розвитку попиту потрібне будівництво гідро- і гідроакумулюючих потужностей. Пріоритетними проектами є: 2011-2015 pp. - завершення першої черги Дністровської ГАЕС та першої черги Ташлицької ГАЕС; 2015-2020 pp. - будівництво другої черги Ташлицької ГАЕС; 2015-2020 pp. - будівництво другої черги Дністровської ГАЕС; Продовження будівництва Канівської ГАЕС потужністю 1000 МВт з пуском першого гідроагрегату в 2015 році; Завершення проектування до 2014 року та розширення Каховської ГЕС потужністю 270 МВт до 2020 року; Реконструкції та розширення Теребле-Рікської ГЕС зі збільшенням потужності на 30 МВт до 2020 р.
Реалізація зазначених проектів дозволить до 2030 року довести частку маневрених потужностей ГЕС і ГАЕС у загальному балансі галузі до 16%. За нестачі маневрених потужностей слід розглянути доцільність будівництва у 1020-2025 pp. ГЕС у західних регіонах України потужністю до 600 МВт.
Таким чином, судами вірно зазначено, що Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року дійсно ініціює створення таких об`єктів гідроенергетики, рішення щодо необхідності будівництва або розширення яких прийнято раніше на рівні Уряду України та відображено у відповідних урядових документах.
Відповідно до пояснювальної записки метою прийняття розпорядження є створення умов для підвищення забезпечення енергетичної безпеки держави шляхом забезпечення ефективного розвитку гідроенергетики з максимальним використанням економічного ефективного гідроенергетичного потенціалу, вдосконалення управління об`єктами гідроенергетики, підвищення рівня їх безпеки, збільшення регулюючих маневрових потужностей гідроелектростанцій і гідроакомулюючих електростанцій для підвищення стійкості та надійності роботи об`єднаної енергосистеми України та інтеграції її з Європейською енергетичною системою, зменшення споживання органічних ресурсів і техногенного навантаження на довкілля.
При цьому судами встановлено, що проект розпорядження погоджено без зауважень із заінтересованими органами, зокрема Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку України, заступником Міністра регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, Міністром фінансів України, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та житлово-комунального господарства України, Міністром екології України та природних ресурсів України.
За результатами правової експертизи Міністерства юстиції України від 05 липня 2016 року проект розпорядження відповідає Конституції України, актам вищої юридичної сили та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.
Отже, суди дійшли обґрунтованих висновків, що приймаючи 13 липня 2016 року розпорядження №552, яким затверджено Програму, відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідно до Пояснювальної записки до проекту розпорядження КМУ «Про схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року» вбачається, що проект розроблено на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 14 червня 2016 року № 22033/0/1-16.
Зі змісту цього доручення убачається, що Міненерговугілля зобов`язано подати в установленому порядку проект нормативно-правового акта щодо програми розвитку гідроенергетики для його розгляду на засіданні Уряду 22 червня 2016 року.
В п. 8 Пояснювальної записки до Програми зазначено, що громадське обговорення проектів, включених до плану реалізації Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, здійснюватиметься по кожному проекту окремо в установленому законодавством порядку.
Пунктом 12 Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 року №996 визначено обов`язок проведення консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів.
За юридичною термінологією нормативно-правовий акт є офіційним письмовим документом, який приймається уповноваженим органом, установлює, змінює або скасовує норми права.
Відповідно до статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов.
Однак, судами вірно зауважено, що оскаржувана Програма розвитку гідроенергетики була схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України, яке не є нормативно-правовим актом, в розумінні статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
Отже, Кабінетом Міністрів України та Міністерством енергетики і вугільної промисловості України не порушено вимоги Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.
Стосовно проведення екологічної експертизи варто звернути увагу на наступне.
Так, положеннями статті 1 Закону України «Про екологічну експертизу» від 09 лютого 1995 року № 45/95-ВР (далі - Закон № 45/95-ВР ) визначено, що екологічна експертиза в Україні - вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
Згідно положень статті 14 указаного Закону державній екологічній експертизі підлягають державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей економіки.
Громадська екологічна експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обгрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань.
Громадська екологічна експертиза може здійснюватися одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань (стаття 16 Закону № 45/95-ВР).
Однак «Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026» не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, а тому Верховний Суд погоджується, що відсутня необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм.
Крім того вірно вказано, що по всім об`єктам, які вже знаходяться в стадії будівництва відповідно до чинного законодавства вже була проведена комплексна державна експертиза, у тому числі, і екологічна експертиза щодо екологічних наслідків їх реалізації, зокрема, з широким залученням громадськості.
Також, згідно Пояснювальної записки до проекту оскаржуваного розпорядження, громадське обговорення проектів, включених до плану реалізації Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, здійснюватиметься по кожному проекту окремо в установленому законодавством порядку.
Таким чином, оскільки зазначена Програма не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм відсутня.
Завданням адміністративного судочинства згідно зі змістом частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до змісту статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Отже, обов`язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 вказав, що поняття порушене право , за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Разом з цим, Програма розвитку гідроенергетики була схвалена не постановою, а розпорядженням Кабінету Міністрів України, яке є актом з організаційно-розпорядчих питань та самостійно не створює жодних правових наслідків, зокрема і для позивача.
За таких обставин, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Громадської організації Національний екологічний центр України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук