ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2020 року
Київ
справа №826/11610/16
адміністративне провадження №К/9901/21321/18
Верховний Суд в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
головуючого (судді-доповідача) - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в м. Києві, Головного управління Державної міграційної служби України в м. Києві про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрите
за касаційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України в м. Києві на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року ухвалену у складі головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів Глущенко Я.Б., Шелест С.Б.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням уточненого адміністративного позову просив:
визнати протиправною відмову Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві щодо видачі йому паспорта громадянина України виключно українською мовою;
зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в м. Києві в особі Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві обміняти йому паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Ватутінським РУ ГУ МВС України в м. Києві 16.01.1997 та оформлений українською і російською мовами, на паспорт, оформлений виключно українською мовою.
2. На обґрунтування позову зазначає про протиправність відмови у видачі йому паспорта виключно української мовою, з огляду на передбачене законом право на отримання ним паспорту українською мовою.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. ОСОБА_1 звернувся до міграційної служби із заявою від 24.06.2016, в якій просив замінити його паспорт громадянина України НОМЕР_1 , виданий Ватутінським РУ ГУ МВС в м. Києві 16.01.1997 у зв`язку з тим, що він категорично не бажає, "щоб в паспорті моєї Батьківщини були написи зроблені на російській мові".
4. Подільським районним відділом Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві надана відповідь листом від 12.07.2016 №8/934 про те, що Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України", затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 (далі - Порядок №302) не передбачено обміну паспорту у формі книжечки на паспорт у формі картки, а бланк паспорту у формі книжечки передбачає заповнення другої сторінки паспорта російською мовою.
5. Суть спору полягає у визначенні наявності у позивача права на отримання паспорта громадянина України заповненим виключно українською мовою.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6. Постановою від 26 грудня 2016 року Окружний адміністративний суд міста Києва у задоволенні адміністративного позову відмовив у повному обсязі.
7. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції зазначив про відсутність підстав для обміну паспорта згідно з Порядком №302, а Порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320 (далі - Порядок №320) передбачено внесення записів українською і російською мовами.
8. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 лютого 2017 року скасував постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2016 року і прийняв нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнив.
Визнав відмову Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві щодо видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України виключно українською мовою протиправною.
Зобов`язав Головне управління Державної міграційної служби України в м. Києві в особі Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві обміняти ОСОБА_1 паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Ватутінським РУ ГУ МВС України в м. Києві 16.01.1997, на паспорт, оформлений виключно українською мовою.
9. Скасовуючи постанову суду першої інстанції і приймаючи нове судове апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для застосування приписів Порядку №320, оскільки в даному випадку застосуванню підлягають норми Закону України «Про засади державної мовної політики», який має вищу юридичну силу і згідно з яким записи у паспорті громадянина України мають виконуватися державною мовою, тобто українською, а записи поруч на іншій мові, ніж українська, здійснюються виключно за вибором (бажанням) громадянина.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
10. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, Головне управління Державної міграційної служби України в м. Києві подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального і матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, просить скасувати оскаржену постанову та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
11. На обґрунтування касаційної скарги зазначає про чинність наявного у позивача паспорта громадянина України та відсутність підстав для його обміну відповідно до п.6 Порядку №302. Також зазначає, що обрана судом апеляційної інстанції форма захисту порушеного права позивача щодо зобов`язання обміняти позивачу паспорт є втручанням у дискреційні повноваження органів міграційної служби України.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
12. Статтею 5 Закону України «Про громадянство України» № 2235-ІІІ від 18.01.2001 визначено, що документом, який підтверджує громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
13. Відповідно до статті 5 Закону України "Про громадянство України" N 1636-XII від 08.10.1991 (який втратив чинність 01.03.2001 на підставі Закону України «Про громадянство України» №2235-ІІІ від 18.01.2001) постановою Верховної Ради України N 2503-XII від 26.06.1992 було затверджено зокрема Положення про паспорт громадянина України (далі - Положення №2503-XII), яке є чинним.
14. Згідно з пунктом 3 Положення №2503-ХІІ бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
15. Згідно з пунктом 4 Положення №2503 мови паспорта визначаються частиною першою статті 13 Закону України «Про засади державної мовної політики» запис прізвища та імені (по батькові) виконується згідно із статтею 28 Закону України «Про засади державної мовної політики».
16. Відповідно до ст.13 Закону України «Про засади державної мовної політики» N 5029-VI від 03.07.2012, чинному на час виникнення спірних відносин (втратив чинність, як такий, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Рішення Конституційного Суду № 2-р/2018 від 28.02.2018) паспорт громадянина України і відомості про його власника, що вносяться до нього, виконуються державною мовою і поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин України.
17. Стаття 28 Закону України «Про засади державної мовної політики» встановлювала, що імена громадян України подаються державною мовою відповідно до українського правопису.
Регіональними та іншими мовами імена громадян України подаються відповідно до встановлених нормативів.
Кожен громадянин України має право використовувати своє прізвище та ім`я (по батькові) рідною мовою згідно із традиціями цієї мови, а також право на їх офіційне визнання. При використанні цього права запис прізвища та імені (по батькові) в паспорті громадянина України, паспорті громадянина України для виїзду за кордон та інших офіційних документах виконується у транскрипції з української, російської або іншої мови за вибором громадянина.
Запис прізвища та імені (по батькові) в паспортах та інших офіційних документах здійснюється із попереднім схваленням власника.
Кожен громадянин України має право на виправлення помилкового запису свого прізвища та імені (по батькові) в паспортах та інших офіційних документах, у тому числі внаслідок порушення вимог частин третьої та четвертої цієї статті.
18. Пунктом 16 Положення №2503-ХІІ передбачено, що обмін паспорта проводиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
19. 04.06.1994 Кабінетом Міністрів України пунктом 1 Постанови N 353, затверджений зразок бланка паспорта громадянина України (у вигляді паспортної книжечки) згідно з додатком.
Однак додаток не наводиться.
20. Також діючим на момент виникнення спірних відносин є Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320 (далі - Порядок №320) відповідно до Законів України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", "Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей", Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ, Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 405.
21. Приписами підпункту 2.2.2 пункту 2.2 Порядку №320 передбачено, що оформлення паспорта здійснюється в такому порядку: друга сторінка: у перші три рядки вносяться дані в називному відмінку про прізвище, ім`я та по батькові громадянина російською мовою; у четвертий та п`ятий рядки - дані про дату та місце народження російською мовою; у шостому рядку зазначається стать особи українською та російською мовами; у рядках "Ким виданий паспорт" записи про орган, що видав паспорт, робляться українською та російською мовами.
22. Водночас 20.11.2012 прийнятий Закон № 5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», яким визначені правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.
23. Частиною 2 статті 15 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» встановлено, що бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням уповноваженого органу та інших уповноважених суб`єктів.
24. Абазом 4 частини 7 статті 16 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» передбачено, що обмін документів проводиться в порядку, встановленому для первинного оформлення та видачі таких документів, з поверненням документа, що підлягає обміну, і здійснюється у разі:
1) зміни інформації, внесеної до документа (крім додаткової змінної інформації);
2) виявлення помилки в інформації, внесеній до документа;
3) закінчення строку дії документа;
4) непридатності документа для подальшого використання.
25. Відповідно до статті 17 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» документи оформляються українською мовою.
У визначених цим Законом випадках друкована інформація в документах наводиться також іноземними мовами.
У визначених Кабінетом Міністрів України випадках друкована інформація про особу у документах може наводитися через скісну риску латинськими літерами.
26. 25.03.2015 відповідно до частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" Кабінетом Міністрів України прийнято постанову N 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України».
27. Згідно з пунктами 2 Постанови КМУ від 25.03.2015 №302 запроваджено з 1 січня 2016 року оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII.
28. Пунктом 3 Постанови КМУ від 25.03.2015 №302 установлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України оформляється з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Як встановлено судами попередніх інстанцій відмовляючи у видачі позивачу паспорта виключно українською мовою відповідач послався на Порядок №302, яким передбачено видачу паспорта громадянина України у формі картки, який відповідно не містить написів російською мовою, тільки особам, яким паспорт видається вперше, а відповідно до Порядку №320 в паспорт у формі книжечки вносяться записи російською мовою.
30. Аналіз викладених приписів законодавчих норм свідчить, що на момент виникнення спірних відносин паспорт громадянина України, бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
31. Обмін паспорта у формі книжечки на паспорт у формі картки Постановою КМУ від 25.03.2015 №302 не передбачений.
32. Водночас Постановою КМУ від 25.03.2015 №302 визначено, що паспорт громадянина України оформляється з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки, який відповідно приписів Порядку №320 містить написи українською та російською мовами.
33. Одночасно статтею 17 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначено, що документи оформляються українською мовою.
34. Оскільки стаття 13 Закону України «Про засади державної мовної політики» окремо зазначає про виконання паспорту України та відомостей про його власника, то необхідно розуміти, що законодавець у цьому випадку гарантував право на використання поруч з державною мовою однієї з регіональних мов, як під час виготовлення бланку паспорта, так і під час його оформлення.
При цьому під правом вибору громадянина однієї з регіональних мов, також необхідно розуміти у тому числі і його право відмовитися від будь-якої регіональної мови або мови меншин України.
35. Отже з 10.08.2012 з моменту набрання чинності Законом України «Про засади державної мовної політики» було закріплено право на отримання паспортів громадян України виготовлених на бланках поруч з української мовою, за вибором громадянина однією з регіональних мов або мов меншин України, або без жодної з цих мов, а виключно українською.
36. Згідно з пунктами 3,4 розділу Х Прикінцевих положень Закону України «Про засади державної мовної політики» до приведення у відповідність із цим Законом передбачено застосування чинних нормативно-правових актів в частині, що не суперечить цьому Закону. А Кабінет Міністрів України зобов`язано у тримісячний термін забезпечити приведення своїх нормативно-правових актів і нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у відповідність із цим Законом.
37. Пунктом 5 постанови Пленуму Верховного Суду України №9 від 01.11.1996 «Про застосування Конституції України при здійснені правосуддя» також визначено, що судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці на відповідність Конституції, так і закону. Якщо при розгляді справи буде встановлено, що нормативно-правовий акт, який підлягає застосуванню, не відповідає чи суперечить законові, суд зобов`язаний застосувати закон, який регулює ці правовідносини.
38. За таких обставин, оскільки викладені приписи підзаконних актів суперечать нормам Законів України і не були приведені Кабінетом Міністрів України у відповідність, то вони не повинні застосовуватись.
39. Тому суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо визнання протиправною відмови відповідача щодо видачі позивачу паспорта виключно українською мовою та зобов`язання видати паспорт виключно українською мовою.
40. Стосовно доводів відповідача про протиправність втручання суду апеляційної інстанції в дискреційні повноваження органів міграційної служби України шляхом зобов`язання їх обміняти позивачу паспорт громадянина України, оформленого українською та російською мовами, на паспорт, оформлений виключно українською мовою, колегія суддів зазначає наступне.
41. Так, дискреційними визначено повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
42. З цього приводу, на думку Суду, право діяти на власний розсуд чітко пов`язано з можливістю прийняття одного рішення із декількох, які повинні бути саме позитивними, а не обмежуватися лише двома варіантами, в даному випадку: видати паспорт чи відмовити у видачі паспорта. Крім цього, вільному розсуду повинні передувати певні обставини, в залежності від яких вибирається саме цей варіант прийняття рішення.
43. Як убачається з матеріалів справи, єдиною підставою для відмови у видачі позивачу паспорта, який відповідає вимогам чинного законодавства України, стало те, що органи міграційної служби України у своїй діяльності керуються положеннями наказу МВС України від 13.04.2012 року №320 «Про порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України».
44. Судом встановлено, що вказаний підзаконний нормативно-правовий акт суперечить нормативно-правовим актам, які мають вищу юридичну силу.
45. Відповідно до частини 4 статті 9 КАС України (в редакції чинній на момент прийняття рішення апеляційним судом) у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
46. Тому дії відповідача щодо відмови у видачі позивачу паспорта громадянина України відповідно до вимог Закону України «Про засади державної мовної політики» та Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визнані неправомірними.
47. З огляду на викладене, єдиним ефективним способом захисту прав позивача у спірних публічно-правових відносинах є зобов`язання видати позивачу паспорт громадянина України, оформлений українському мовою.
48. Такі повноваження адміністративного суду чітко передбачені статтею 162 КАС України (в редакції чинній на момент прийняття рішення апеляційним судом).
49. Щодо посилань заявника касаційної скарги на те, що рішення щодо обміну паспорту можливо прийняти за умов звернення із заявою-анкетою з поданням всіх передбачених документів Суд зазначає, що підставою для відмови у видачі паспорта громадянина України виключно українською мовою було визначено відсутність підстав для видачі паспорта виключно українською мовою з огляду на приписи Порядку №320, а не порушення позивачем порядку подання заяви.
50. За таких обставин суд апеляційної інстанції належним чином дослідив наявні в матеріалах справи докази та надав їм належну оцінку і дійшов обґрунтованого висновку щодо протиправності відмову щодо видачі позивачу паспорта громадянина України виключно українською мовою.
51. Доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.
52. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
53. З урахуванням наведеного, Суд уважає, що постанова апеляційного суду ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального і процесуального права, підстави для її скасування відсутні.
54. Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
55. Касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в м. Києві залишити без задоволення.
56. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська