ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/12578/18
адміністративне провадження № К/9901/27634/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку попереднього судового засідання у касаційній інстанції адміністративну справу №826/12578/18
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Міністерство юстиції України,
про визнання незаконною і нечинною постанови Кабінету Міністрів України
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року
(прийняте у складі: головуючого судді Шрамко Ю.Т., суддів Донця В.А., Костенка Д.А.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Ісаєнко Ю.А., суддів Земляної Г.В., Мельничука В.П.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у серпні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Міністерство юстиції України, в якому просив визнати незаконною і нечинною постанову Кабінету Міністрів України №511 від 20 червня 2018 року «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. №465».
Позов обґрунтований тим, що приймаючи оскаржуваний нормативно-правовий акт Кабінет Міністрів України в односторонньому порядку змінив умови контрактів, не погодивши їх з адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу та які є сторонами відповідних контрактів, укладених між адвокатами і відповідними Регіональними центрами з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Оскаржуваним актом відповідач одночасно порушив принцип незворотної дії нормативно-правового акту в часі, оскільки на час підписання контрактів існували інші умови і виконуючи взяті на себе зобов`язання адвокати сподівалися на дотримання погоджених сторонами розмірів оплати праці. Однак постановою Кабінету Міністрів України №511 змінено умови правовідносин стосовно оплати праці адвокатів, які виникли у минулому і продовжують тривати.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Оскаржувані судові рішення мотивовані тим, що відповідач, прийнявши оскаржувану постанову, не порушив принцип незворотності дії нормативно-правового акту в часі, оскільки розмір винагороди адвоката розраховується на момент подання акту до відповідного центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, а не на момент укладення контракту. До того ж, підписуючи контракт від 23 січня 2018 року, позивач надав згоду на отримання адвокатської винагороди на умовах, визначених відповідними нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України.
Крім того, суди звернули увагу на те, що основна суть внесених оскаржуваною постановою змін полягає у збалансуванні рівня оплати послуг адвокатів з надання безоплатної вторинної правової допомоги у різних випадках та приведенні постанови у відповідність до практики правозастосування кримінального процесуального законодавства, а також у зв`язку з прийняттям нових редакцій Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України.
Водночас суди встановили, що при підготовці проекту оскаржуваної постанови були виконані всі положення Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою уряду від 18 липня 2007 року №950 (далі - «Регламент КМ України») і проект оскаржуваної постанови був затверджений з урахуванням вимог законодавства.
На підставі викладеного суди дійшли висновку, що оскаржувана постанова відповідача прийнята у порядку та з дотриманням вимог законодавства, а позивач не довів порушення при прийнятті цієї постанови його прав.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційній скарзі позивач, вказуючи на порушення судами норм матеріального права і процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.
Так, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 вказує, що: рішення цього суду є неналежно мотивованим; суд не врахував того, що позивач підписуючи відповідний контракт погоджувався саме на ті умови оплати праці, які були визначені постановою Кабінету Міністрів України №465 у редакції, чинній на день підписання контракту; суд не взяв до уваги, що позивач в іншій справі оскаржував постанову Кабінету Міністрів України №1049 від 20 грудня 2017 року, якою внесено зміни до постанови №465 ще до прийняття постанови №511. У контексті останнього доводу вказує, що суд не може обґрунтовувати своє рішення щодо постанови №511 іншою постановою №1049, яка також не відповідає закону.
Стосовно незаконності постанови апеляційного суду скаржник наводить такі доводи: суд апеляційної інстанції безпідставно погодився з висновком суду першої інстанції про те, що позивач під час підписання контракту від 23 січня 2018 року надав згоду на застосування обмежень щодо винагороди за свої послуги адвоката, зокрема ті, що були встановлені постановою КМ України №1049; суд не спростував доводів позивача щодо порушення оскаржуваною постановою принципу незворотної дії нормативно-правового акту в часі; в судовому рішенні відсутнє мотивування щодо відхилення судом відповіді Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Волинській області, яку позивач подав апеляційному суду на підтвердження своїх доводів.
Вказаними доводами ОСОБА_1 обґрунтовує порушення судами вимог статті 58 Конституції України, статті 7 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і пункту 2 частини четвертої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
Відповідач і третя особа відзивів на касаційну скаргу не подали, копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримали 2 грудня 2019 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, 2 червня 2011 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про безоплатну правову допомогу» №3460-VI, який визначає зміст права та порядок надання безоплатної правової допомоги, державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги.
Так, оплата послуг адвоката стосовно надання безоплатної вторинної правової допомоги здійснюється з Державного бюджету України в розмірах, що встановлюються постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року №465 «Питання оплати послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу», якою було затверджено Порядок оплати послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу та Методику обчислення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу (далі також - «Постанова №465»).
Кабінет Міністрів України 20 грудня 2017 року прийняв постанову №1049 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. №465» (далі - «Постанова №1049»), якою внесено зміни до Методики обчислення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, якими, зокрема, передбачено обмеження розміру винагороди адвоката за надання безоплатної вторинної правової допомоги на окремій стадії провадження чи процесу, розрахованого згідно з Методикою, тридцятьма розмірами прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб на момент подання адвокатом акта до відповідного центру, а в разі, коли тривалість стадії провадження чи процесу становить понад один рік - п`ятдесятьма такими розмірами.
ОСОБА_1 23 січня 2018 року підписав контракт з Регіональним центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Волинській області, підпунктом 5 пункту 4 та пунктом 14 якого визначено, що оплата послуг і відшкодування витрат адвоката здійснюються відповідно до порядку й методики, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року №465.
20 червня 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №511 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. №465», якою, зокрема, була викладена нова редакція пункту 1-1 Методики обчислення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, відповідно до якої, встановлено граничні значення розміру винагороди адвоката за надання правової допомоги на кожній з окремих стадіях провадження в залежності від виду/стадії провадження/процесу та її тривалості.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Приписами частини першої статті 117 Основного Закону України передбачено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
За частиною третьою статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Згідно пункту 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.
Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.
Пунктом 5 статті 27 Закону України «Про безоплатну вторинну правову допомогу» від 2 червня 2011 року №3460-VI надано повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати розмір та порядку оплати діяльності суб`єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги.
Стаття 15 цього Закону визначає, що суб`єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні є:
1) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги;
2) адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу.
Відповідно до частини другої пункту 2 Постанови №465 (у редакції, чинній до прийняття Постанови №511) оплата послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, здійснюються на підставі доручень, виданих центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги до набрання чинності цією постановою, та актів надання безоплатної вторинної правової допомоги, що подані адвокатами після набрання нею чинності, згідно з Методикою обчислення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, і Порядком оплати послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, затвердженими цією постановою.
Згідно пункту 2 Постанови №511 оплата послуг адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, здійснюється на підставі доручень, виданих центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги, та актів надання безоплатної вторинної правової допомоги відповідно до Методики обчислення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, і Порядку оплати послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року №465, в редакції, що діяла на день подання адвокатом акта надання безоплатної вторинної правової допомоги до відповідного центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Надаючи оцінку доводам скаржника щодо порушення судами норм матеріального права, зокрема в частині порушення Постановою №511 принципу недопустимості зворотної дії в часі нормативно-правових актів, а відтак і прав позивача, необхідно зазначити таке.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 19 квітня 2000 року у справі №1-3/2000, відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Закріплений в Конституції України принцип неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів узгоджується з міжнародно-правовими актами, зокрема Міжнародним пактом про громадянські та політичні права (стаття 15), Конвенцією про захист прав і основних свобод людини (стаття 7).
Вказаний принцип означає, що дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення Конституційного Суду України від 5 квітня 2001 року у справі №1-16/2001).
З аналізу частини другої пункту 2 Постанови №465 (у редакції, чинній до прийняття Постанови №511) випливає, що оплата послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу здійснюється згідно з методикою і порядком, визначеними цією постановою у разі, якщо: (1) центр видав йому доручення до набрання чинності Постановою №465 (тобто до 29 вересня 2014 року); (2) відповідний акт адвокат подав уже після набрання нею чинності.
Підписуючи контракт з Регіональним центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Волинській області 23 січня 2018 року позивач повинен був знати про вказаний зміст Постанови №465 у зазначеній редакції.
Так, суди встановили, що вказані умови оплати послуг (в тому числі щодо здійснення оплати послуг згідно з тим порядком і методикою, які визначені Постановою №465, станом на момент подання адвокатом відповідного акту) містяться у пункті 14 контракту від 23 січня 2018 року. Відтак правильним є висновок судів про те, що підписуючи цей контракт адвокат ОСОБА_1 надав згоду на отримання адвокатської винагороди на умовах, визначених Постановою №465.
Також слід зауважити, що на момент підписання контракту Постанова №465 вже діяла у редакції Постанови №1049, якою було внесено зміни до методики обчислення розміру винагороди адвокатів в частині встановлення граничних розмірів такої винагороди.
З прийняттям Постанови №511 знову змінився підхід до визначення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу залежно від виду, стадії та тривалості провадження/процесу. Разом з тим, збереглися умови про виплату винагороди згідно порядку й методики, затверджених Постановою №465, в редакції, що діяла на день подання адвокатом акта надання безоплатної вторинної правової допомоги до відповідного центру.
З викладеного висновується, що правовідносини щодо оплати послуг адвоката, який надає безоплатну правову допомогу виникають з моменту надання йому доручення відповідним центром і закінчуються оплатою праці на підставі поданого адвокатом акта за результатами виконання такого доручення.
Натомість, згідно згаданого Конституційним Судом України тлумачення суті принципу неприпустимості зворотної дії в часі нормативно-правових актів, дія нового нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності таким новим актом.
Оскільки правовідносини між адвокатом і відповідним центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги закінчуються не раніше подання адвокатом акту і такий акт подається після набрання чинності Постановою №511, то принцип недопустимості зворотної дії в часі у зв`язку з прийняттям вказаної Постанови не порушується.
До того ж слід врахувати, що позивач є особою, яка здійснює професійну адвокатську діяльність, тобто є спеціалістом у сфері права, і повинен розуміти зміст положень пункту 5 частини першої статті 27 Закону України «Про безоплатну правову допомогу», якими чітко передбачено, що як розмір, так і порядок оплати діяльності суб`єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України. Тобто Уряд має право змінювати розмір винагороди адвокатів на підставі вказаної норми Закону.
Крім того, суди встановили, що відповідач в обґрунтування підстав прийняття оскаржуваної постанови зазначив, що основна суть внесених оскаржуваною постановою змін полягає у збалансуванні рівня оплати послуг адвокатів з надання безоплатної вторинної правової допомоги у різних випадках та приведенні постанови у відповідність до практики правозастосування кримінального процесуального законодавства, а також у зв`язку з прийняттям нових редакцій Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України.
Водночас правова оцінка доцільності визначення/встановлення Урядом елементів адвокатської винагороди при наданні безоплатної вторинної правової допомоги, у тому числі граничного розміру рівня оплати послуг за надання конкретного виду такої допомоги (залежно від стадії провадження чи процесу), не належить до компетенції адміністративного суду.
Відтак, перевіряючи законність нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України, суду належить вирішити питання, чи діяв відповідач при прийнятті такого акта на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.
Так, суди першої та апеляційної інстанцій не встановили жодних порушень процедури прийняття оскаржуваної Постанови №511, дійшли правильного висновку про те, що вона видана у спосіб і в межах повноважень Кабінету Міністрів України, що визначені, зокрема, пунктом 5 частини першої статті 27 Закону України «Про безоплатну правову допомогу». Жодних доводів щодо порушення відповідачем встановленої чинним законодавством процедури прийняття Постанови №511 скаржник не наводить.
Окрім іншого, суди правильно звернули увагу на те, що Додатком 1 до Порядку і умов укладення контрактів з адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі, та договір з адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій основі, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2012 року №8, наводиться текст Примірного контракту, в пункті 13 якого зазначено, що оплата послуг та відшкодування витрат адвоката здійснюється відповідно до Порядку оплати послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, та Методики обчислення розміру винагороди адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року №465.
Вказані положення Примірного контракту також були враховані Верховним Судом у постанові від 18 грудня 2019 року під час розгляду справи №826/15103/18, предметом якої було, зокрема, визнання протиправною і скасування частини четвертої пункту 5 «Зміни, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року №465», що затверджені Постановою №511.
Стосовно доводів позивача про те, що він, підписуючи контракт, погоджувався лише на ті умови оплати праці, які визначалися Постановою №465 на момент підписання контракту, то вони спростовуються правом КМ України змінювати розмір відповідної винагороди у порядку, визначеному законом.
Щодо аргументів скаржника про неврахування судом того, що позивач звернувся до цього ж суду першої інстанції з іншим позовом про визнання незаконною і нечинною Постанови №1049 в частині, то їх Верховний Суд також відхиляє, оскільки сам факт звернення до суду з іншим позовом не означає вирішення спору на користь позивача. До того ж рішення суду першої інстанції в іншій справі в частині правових висновків не є обов`язковим для іншого складу суду і, до того ж, може бути скасоване судом вищої інстанції.
Стосовно доводів ОСОБА_1 про порушення судом апеляційної інстанції вимог пункту 2 частини четвертої статті 246 КАС України, то їх також належить відхилити. Так, незазначення у постанові апеляційного суду мотивів відхилення листа Регіонального центру з надання безоплатної правової допомоги у Волинській області від 11 травня 2019 року як доказу у справі, не потягло за собою ухвалення цим судом незаконного судового рішення. Відтак вказані доводи в силу частини другої статті 351 КАС України не дають підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів, зроблених на підставі наявних у справі доказів, а отже відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду