ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 квітня 2020 року
Київ
справа №826/15204/17
адміністративне провадження №К/9901/4052/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року (суддя Донець В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року (судді: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І., Чаку Є.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі- позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини, в якому просив:
- визнати незаконними неправомірні дії та бездіяльність Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо невиконання в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року, зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру;
- зобов`язати Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини виконати в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року відповідно до Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року, яке ухвалене на користь позивача, не виконано в повному обсязі, оскільки не вжито заходів індивідуального характеру, спрямованих на усунення конкретного порушення визначеного в рішенні Європейського суду та заходів загального характеру, спрямованих на усунення підстав для надходження аналогічних заяв проти України в майбутньому відповідно до вимог Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини". В позові зазначається, що Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини безпідставно, на вимогу позивача, не звернувся до Прем`єр-міністра України згідно з пунктом 3 статті 11 вказаного Закону для забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру. Також, на думку позивача, Урядовий уповноважений у справах Європейського суду, звертаючись з листом від 22 грудня 2014 року №1201-14/10703 до Івано-Франківської обласної державної адміністрації, Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, Татарівської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, повинна була зобов`язати посадових осіб виконати Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", а не лише інформувати про таке Рішення Суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року позовні вимоги задоволено частково. Зобов`язано Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини з метою виконання рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02, рішення від 04 вересня 2014 року (набуло статусу остаточного 04 грудня 2014 року) відповідно до частин другої-третьої статті 11 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV (зі змінами згідно з Законом України від 15 березня 2011 року №3135-VI) внести Прем`єр-міністрові України подання щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру, зазначивши в поданні, щонайменше, додатковий захід індивідуального характеру - забезпечення умов для відселення ОСОБА_1 та членів його сім`ї, які з ним проживають.
У задоволенні решти позовних відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що з огляду на правове регулювання щодо повноважень Уповноваженого здійснювати контроль за виконанням рішення суду, враховуючи тривале невиконання Рішення Суду в справі «Дземюк проти України», наслідком чого є продовження порушення прав позивача на повагу до його житла та приватного і сімейного життя, гарантоване статтею 8 Конвенції, зважаючи на труднощі та можливі витрати необхідні для виконання Рішення Суду, необхідно зобов`язати Уповноваженого звернутись на підставі цього рішення та частин другої-третьої статті 11 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» до Прем`єр-міністра України з поданням щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року. Прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії відмовлено у повному обсязі.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зобов`язання Уповноваженого внести Прем`єр-міністрові України подання стосовно забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру, зазначивши щонайменший додатковий захід індивідуального характеру - забезпечення умов для відселення ОСОБА_1 та членів його сім`ї, які з ним проживають, є дискреційним правом Уповноваженого, а не обов`язком вносити таке подання на розгляд. Прем`єр-міністр України не володіє законодавчо визначеними повноваженнями втручатись у діяльність органів місцевого самоврядування, зокрема, сільських рад. Уповноваженим у межах компетенції було вжито всіх необхідних заходів з метою координації виконання рішення Європейського суду у справі «Дземюк проти України», як в частині заходів загального характеру, так і в частині додаткових заходів індивідуального характеру.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані рішення по цій справі порушують права скаржника на справедливий судовий розгляд, захист прав та інтересів судом, оскільки в ньому відсутній будь-якого аналіз з боку суду змісту позовної заяви, додаткових пояснень, відсутні відповіді суду на аргументи позивача та наведення мотивів з боку суду щодо свого ж рішення.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: суддя - доповідач Желтобрюх І.Л., судді: Білоус О.В., Стрелець Т.Г.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року № 709/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л. О., Соколов В. М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Рішенням Верховинського районного суду Івано-Франківської області від 26 грудня 2003 року позов ОСОБА_1 у цивільній справі № 2-15/2003 задоволено частково. Визнано незаконним рішення сесії сільської ради від 03 липня 2003 року в частині затвердження генерального плану забудови села, генерального плану забудови села в частині віднесення самовільно облаштованого кладовища на території колишніх гаражів Ворохтянського лісокомбінату, як існуючого, рішення архітектурно-містобудівної ради управління містобудування та архітектури від 13 березня 2003 року в частині погодження генерального плану забудови території села Татарів, зобов`язано сільську раду закрити новооблаштоване кладовище. Стягнуто з Татарівської сільської ради на користь ОСОБА_1 25 000,00 грн моральної шкоди.
Ухвалою Апеляційного суду Івано-Франківської області від 28 травня 2004 року, залишеною без змін ухвалою Верховного Суду України від 09 жовтня 2006 року, рішення Верховинського районного суду Івано-Франківської області від 26 грудня 2003 року змінено. У задоволенні позову ОСОБА_1 про стягнення з Татарівської сільської ради моральної шкоди відмовлено. У іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
18 червня 2004 року Верховинським районним судом Івано-Франківської області було видано виконавчий лист № 2-15 про примусове виконання рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання Татарівської сільської ради закрити новооблаштоване кладовище на території гаражів, який було пред`явлено для виконання у Яремчанський ВДВС Головного ТУЮ в Івано-Франківській області.
Виконання здійснювалося з 2004 року.
Внаслідок ухилення боржника від виконання судового рішення, у 2004 році, стягувач звертався до Європейського Суду з прав людини.
Європейським судом з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02, рішення від 04 вересня 2014 року (набуло статусу остаточного 04 грудня 2014 року) оголошено прийнятною скаргу ОСОБА_1 на порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у зв`язку з тривалим невиконанням судового рішення від 26 грудня 2003 року та на порушення статті 8 Конвенції, визнано порушення статті 8 Конвенції та зобов`язано державу-відповідача сплатити заявникові 6000,00 євро відшкодування моральної шкоди.
У пункті 91 Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", оцінюючи дотримання вимоги законності за статтею 8 Конвенції у поєднанні з вимогами щодо дотримання положень національного законодавства, Суд зазначив: (i) рішення Татарівської ради про розміщення кладовища на земельній ділянці ВЛ було прийнято з порушенням Державних санітарних правил та норм, зокрема вимоги щодо 300-метрової "санітарно-захисної зони" (пункти 71 та 72). У порушення Законів України "Про поховання та похоронну справу" (пункт 68) та "Про питну воду та питне водопостачання" не було законно затвердженого генерального плану забудови села. Зокрема статтями 27-30 цього Закону встановлено обов`язкові санітарно-гігієнічні стандарти питної води та питного водопостачання, якими передбачена відсутність у питній воді вмісту E. coli (пункт 72); (ii) про незаконність розміщення кладовища та недотримання вимог щодо санітарно-захисної та водоохоронної зони неодноразово повідомляли санітарно-епідеміологічні органи, і це принаймні шість разів визнавали у своїх рішеннях національні суди (пункти 12-14, 18, 35, 37, 42, 46 та 49-51); (iii) національні органи влади, які несуть відповідальність за управління та обслуговування кладовища згідно з національним законодавством, не забезпечили належним чином виконання рішення, ухваленого 26 грудня 2003 року Верховинським районним судом Івано-Франківської області, яке було залишене без змін апеляційним судом та Верховним Судом України, та згідно з яким Татарівську раду було зобов`язано закрити кладовище (пункт 49). Це рішення й досі залишається невиконаним (пункт 61), а депутати Татарівської ради неодноразово відмовлялися ухвалити рішення на виконання цього рішення суду; (iv) національні органи влади продовжували порушувати національні екологічні норми, не виконувати судові рішення, що набрали законної сили та були обов`язковими для виконання і якими підтверджувалося, що органи влади діяли незаконно, а також рішення від 26 грудня 2003 року, яке підтверджувало, що кладовище має бути закрито.
Суд у пункті 93 Рішення констатував, що розміщення та використання кладовища були незаконними у багатьох аспектах: екологічні норми було порушено; висновки органів влади у сфері охорони довкілля було проігноровано; рішення суду, які набрали законної сили і підлягали виконанню, не виконувалися, і не було вжито заходів у зв`язку із зумовленими забрудненням води загрозами здоров`ю та довкіллю.
Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини направив лист від 22 грудня 2014 року №14/10703 Івано-Франківській обласній державні адміністрації, Яремчанській міській раді Івано-Франківської області, Татарівській сільській раді Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, в якому повідомив про те, що 04 вересня 2014 року Європейським судом з прав людини ухвалено рішення у справі «Дземюк проти України», яке набуло статусу остаточного 04 грудня 2014 року.
Цим листом роз`яснено, що заходом індивідуального характеру для виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України" є усунення порушення, констатованого Судом, тобто невідкладне припинення поховань на кладовищі або забезпечення відселення заявника та його родини, заходами загального характеру для виконання Рішення Суду є неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування норм національного законодавства та недопущення порушення прав особи, гарантованих Конвенцією. Урядовий уповноважений просив невідкладно вжити відповідні заходи.
Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини листом від 22 березня 2017 року №1680/12.01/14-17 звернувся до Татарівської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, в якому просив повідомити про виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", в зв`язку з необхідністю повідомлення ОСОБА_1 , який звернувся до Уповноваженого зі скаргою.
Листом Татарівської сільської ради від 20 вересня 2017 року №393/02.2-11, рада повідомила, що зверталась до директора Карпатського Національного природного парку про виділення земельної ділянки в урочищі "Чертіж" для облаштування кладовища.
Рішенням виконавчого комітету Татарівської сільської ради від 06 жовтня 2017 року №85 "Про забезпечення виконання рішення Європейського суду від 14 вересня 2014 року по справі "Дземюк проти України" створено комісію для вивчення питання щодо умов забезпечення умов відселення ОСОБА_1 та його родини, яка повинна була протягом місяця розробити конкретні пропозиції; розпорядження сільського голови Татарівської сільської ради від 10 травня 2017 року №34 "Про закриття новооблаштованого кладовища на території гаражів".
Листом від 20 листопада 2017 року №468/02.2-11 Татарівська сільська рада повідомила Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини про неможливість припинення поховання на закритому кладовищі в зв`язку з відсутністю вільної земельної ділянки; розроблення проектно-кошторисної документації щодо будівництва водогону " Ілеський " в селі Татарів, після будівництва якого до господарства ОСОБА_1 буде забезпечено водопостачання за рахунок сільської ради; здійснення в 2015 році будівництва двометрової глухої огорожі за рахунок коштів сільської ради; розгляд питання виконавчим комітетом Татарівської сільської ради про забезпечення умов відселення ОСОБА_1 і його родини чи придбання земельної ділянки, на яке той не з`явився.
Позивач вважаючи протиправною бездіяльність Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Порядок виконання рішення ЄСПЛ, яке набуло статусу остаточного, визначається Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 3477-IV), Законом України від 2 червня 2016 року № 1404-VІІІ «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VІІІ), іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 2 Закону № 3477-IV рішення є обов`язковим для виконання Україною відповідно до статті 46 Конвенції.
Порядок виконання рішення визначається цим Законом, Законом № 1404-VІІІ, іншими нормативно-правовими актами з урахуванням особливостей, що передбачені Законом № 3477-IV.
Частиною першою статті 7 Закону № 3477-IV визначено, що протягом трьох днів від дня отримання повідомлення ЄСПЛ про набуття рішенням суду статусу остаточного орган представництва: а) надсилає стягувачеві повідомлення з роз`ясненням його права подати до державної виконавчої служби заяву про виплату відшкодування, в якій мають бути зазначені реквізити банківського рахунка для перерахування коштів, б) надсилає до державної виконавчої служби оригінальний текст і переклад резолютивної частини остаточного рішення Суду у справі проти України, яким визнано порушення Конвенції, оригінальний текст і переклад резолютивної частини остаточного рішення Суду щодо справедливої сатисфакції у справі проти України, оригінальний текст і переклад рішення Суду щодо дружнього врегулювання у справі проти України, оригінальний текст і переклад рішення Суду про схвалення умов односторонньої декларації у справі проти України. Автентичність перекладу засвідчується органом представництва.
Згідно зі статтями 10- 12 Закону № 3477-IV з метою забезпечення відновлення порушених прав стягувача, крім виплати відшкодування, вживаються додаткові заходи індивідуального характеру.
Додатковими заходами індивідуального характеру є:
а) відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який стягувач мав до порушення Конвенції (restitutio in integrum);
б) інші заходи, передбачені у рішенні.
Відновлення попереднього юридичного стану стягувача здійснюється, зокрема, шляхом:
а) повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення провадження у справі;
б) повторного розгляду справи адміністративним органом.
Протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття рішенням статусу остаточного орган представництва:
а) надсилає стягувачеві повідомлення з роз`ясненням його права порушити провадження про перегляд справи та/або про його право на відновлення провадження відповідно до чинного законодавства;
б) повідомляє органи, які є відповідальними за виконання передбачених у рішенні додаткових заходів індивідуального характеру, про зміст, порядок і строки виконання цих заходів. До повідомлення додається переклад рішення, автентичність якого засвідчується органом представництва.
Контроль за виконанням додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у рішенні, що здійснюються під наглядом Комітету Міністрів Ради Європи, покладається на орган представництва.
Орган представництва в рамках здійснення передбаченого частиною другою цієї статті контролю має право отримувати від органів, які є відповідальними за виконання додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у рішенні, інформацію про хід і наслідки виконання таких заходів, а також вносити Прем`єр-міністрові України подання щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру.
Органи, відповідальні за виконання додаткових заходів індивідуального характеру, зобов`язані:
а) невідкладно та у визначений рішенням та/або чинним законодавством строк виконати додаткові заходи індивідуального характеру;
б) надавати інформацію на запити органу представництва про перебіг і наслідки виконання додаткових заходів індивідуального характеру;
в) дієво та без зволікань реагувати на подання органу представництва;
г) про виконання додаткових заходів індивідуального характеру повідомити орган представництва.
Положенням про Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 року № 784 (далі - Положення №784) визначено функції органу, відповідального за забезпечення представництва України в ЄСПЛ та виконання його рішень покладено на Міністерство юстиції України.
Відповідно до пункту 1 Положення № 784 Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини є посадовою особою Міністерства юстиції, на яку покладено повноваження щодо забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини (далі - Суд) під час розгляду справ про порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), а також інформування Комітету міністрів Ради Європи про хід виконання рішень Суду.
Згідно з пунктом 4 Положення № 784 основними завданнями Уповноваженої особи є: <…> 2) координація роботи, пов`язаної з підготовкою матеріалів для розгляду справ у Суді та виконанням його рішень, співпраця з цією метою з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями; <…> 4) інформування Комітету міністрів Ради Європи в установленому ним порядку про хід виконання Україною рішень Суду у справах, в яких Україна є стороною; <…>.
Відповідно до пункту 5 Положення № 784 Уповноважена особа відповідно до покладених на неї завдань: <…>3) надсилає до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій запити стосовно надання матеріалів та інформації у справах про порушення Конвенції, координує роботу з підготовки пропозицій з організаційно-правових, процедурних та інших питань, пов`язаних із забезпеченням представництва України в Суді та виконанням його рішень; <…> 7-2) вживає на будь-якій стадії розгляду справи Судом заходів для відновлення прав заявника, включаючи звернення до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, якщо у справі вбачається порушення Конвенції.
Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку про те, що Законом № 3477-IV органами, відповідальними за виконання рішень ЄСПЛ, визначені орган представництва, державна виконавча служба, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, а у разі, коли рішенням ЄСПЛ передбачені додаткові заходи індивідуального характеру, - органи, які є відповідальними за виконання передбачених у рішенні додаткових заходів індивідуального характеру. Ці органи визначаються індивідуально, залежно від особливостей рішення, шляхом відповідного повідомлення органом представництва.
Резолютивна частина рішення ЄСПЛ у справі «Дземюк проти України» містила визнання порушених прав позивача, передбачених пунктом 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції, статті 13 Конвенції, а також зобов`язання відповідача, тобто державу Україна, виплатити позивачу 6000 євро на відшкодування моральної шкоди.
Справедлива сатисфакція у розмірі 110214,47 грн (еквівалент 6000 євро) перерахована заявнику платіжним дорученням Міністерства юстиції України від 04 лютого 2015 року №209.
Функцію контролю за виконанням додаткових заходів індивідуального характеру Урядовий уповноважений виконує на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені Законом № 3477-IV та Положенням № 784. Вибір заходів реагування з метою виконання рішення ЄСПЛ належить до компетенції Урядового уповноваженого і суд при вирішенні спору не може переймати на себе цих повноважень. Також суд не може надавати правової оцінки діям відповідача, які можуть бути вчинені ним в майбутньому в порядку регламентованому законодавством України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини.
Відповідно до частини другої статті 11 Закону контроль за виконанням додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у рішенні, що здійснюються під наглядом Комітету міністрів Ради Європи, покладається на Орган представництва.
Частиною третьою цієї статті визначено, що орган представництва в рамках здійснення передбаченого частиною другою цієї статті контролю має право отримувати від органів, які є відповідальними за виконання додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у рішенні, інформацію про хід і наслідки виконання таких заходів, а також вносити Прем`єр-міністрові України подання щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру.
У цій справі суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог, зобов`язавши Уповноваженого внести Прем`єр-міністрові України подання стосовно забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру, зазначивши щонайменший додатковий захід індивідуального характеру - забезпечення умов для відселення ОСОБА_1 та членів його сім`ї, які з ним проживають.
Як убачається з положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № Р(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Суд не може підміняти державний орган рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Він не може і ухилятися від реалізації своєї компетенції, але і не має права виходити за її межі.
Тобто дискреційні повноваження - це законодавча встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу і верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Згідно з частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Водночас суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Крім того, частиною четвертою статті 9 КАС України на суд покладений обов`язок вжити визначених законом заходів, необхідних для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Вихід за межі позовних вимог - це вирішення незаявленої вимоги, задоволення вимоги позивача у більшому розмірі, ніж було заявлено.
Колегія суддів зауважує, що вибір заходів реагування з метою виконання рішення ЄСПЛ належить до компетенції Урядового уповноваженого та є його дискреційним правом, а не обов`язком вносити таке подання на розгляд. Суд при вирішенні спору не може переймати на себе цих повноважень. Також суд не може надавати правової оцінки діям відповідача, які можуть бути вчинені ним в майбутньому в порядку регламентованому законодавством України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини.
Вийшовши за межі позовних вимог, суд першої інстанції фактично розглянув вимоги, які не були заявлені позивачем, перебрав на себе повноваження суб`єкта владних повноважень, вказавши, які саме дії потрібно вчинити відповідачу.
У цій справі додатковим заходом індивідуального характеру на виконання рішення ЄСПЛ у справі «Дземюк проти України» є виконання рішення Верховинського районного суду Івано-Франківської області від 26 грудня 2003 року, яким Татарівську сільську раду зобов`язано припинити поховання на кладовищі біля будинку заявника.
Заходом індивідуального характеру на виконання рішення ЄСПЛ у справі «Дземюк проти України» є усунення порушення, тобто невідкладне припинення поховань на кладовищі або забезпечення відселення заявника на його родини. Заходами загального характеру для виконання рішення ЄСПЛ є неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування норм національного законодавства та недопущення порушення прав особи, гарантованих Конвенцією.
У відзиві відповідач зазначив, що розпорядженням голови Татарівської ради від 10 травня 2017 року №34 прийнято рішення «Про закриття новооблаштованого кладовища на території гаражів». Рішеннями Татарівської ради від 13 лютого 2018 року №118-27/2018 та від 31 травня 2018 року №131-30/2018 кладовище закрито, а серед населення проведено роз`яснювальну роботу щодо заборони здійснення поховань на кладовищі.
Постановою Верховного Суду від 06 грудня 2018 року у справі №2/15/2003 за позовом ОСОБА_1 до Яремчанського відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області встановлено, що 23 лютого 2018 року Татарівська сільська рада прийняла рішення про закриття новооблаштованого кладовища на території гаражів. Постановою державного виконавця Яремчанського МВДВС Головного ТУЮ в Івано-Франківській області від 28 лютого 2018 року, на підставі пункту 9 частини першої статті 39, статті 40 Закону України «Про виконавче провадження», закінчено виконавче провадження № 52821518. Однак, Верховний Суд погодився з висновками, викладеними у постанові Апеляційного суду Івано-Франківської області від 11 липня2018 року про те, що рішення сесії Татарівської сільської ради, яке стало підставою для винесення постанови державним виконавцем про закінчення виконавчого провадження у зв`язку із його виконанням, не містить жодного заходу чи передбачуваних дій спрямованих на припинення поховань, що закриваючи виконавче провадження державний виконавець формально обмежився наявністю указаного рішення сільської ради про закриття кладовища та дійшов передчасного висновку про те, що є підстави для закінчення виконавчого провадження у зв`язку із виконанням його боржником у повному обсязі.
Відповідно до частини четвертої статті 72 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Враховуючи викладене у суду касаційної інстанції відсутні підстави вважати, що рішення ЄСПЛ у справі «Дземюк проти України» виконано в повному обсязі.
Судове рішення ЄСПЛ залишається не виконаним протягом значного проміжку часу.
Водночас, згідно підпункту 7-1 пункту 5 Положення № 784, Уповноважена особа відповідно до покладених на неї завдань координує виконання рішень Суду, які є тлумаченням норм Конвенції та її невід`ємною частиною, містять норми права та підлягають застосуванню в порядку виконання міжнародних договорів.
До основних функцій Урядового уповноваженого належать: сповіщення та оприлюднення рішення; координація роботи, пов`язаної з виконанням рішення ЄСПЛ; контроль за виконанням додаткових заходів індивідуального типу; підготовка пропозицій щодо вжиття заходів загального типу; інформування Комітету Міністрів Ради Європи про хід виконання рішень суду тощо.
Відповідно до матеріалів справи, відповідачем направлялися листи до компетентних органів за для відновлення порушених прав позивача. Однак дії, які вчиняв відповідач виявилися неефективними, оскільки відновлення порушених прав позивача не відбулося, кладовище фактично не закрито та не вжито інших заходів індивідуального характеру.
Таким чином, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в тій частині, що Уповноваженим у межах компетенції було вжито всіх необхідних заходів з метою координації виконання згаданого рішення Європейського суду, як в частині заходів загального характеру, так і в частині додаткових заходів індивідуального характеру.
Відповідно до рекомендацій, викладених у Висновку Консультативної ради Європейських суддів №13 (2010) «Щодо ролі суддів у виконанні судових рішень» КРЄС вважає, що в державі, яка керується верховенством права, державні органи, насамперед, зобов`язані поважати судові рішення і якнайшвидше реалізувати їх «ex-officio». Сама думка, що державний орган може відмовитися від виконання рішення суду, підриває концепцію примата права. Виконання рішення повинно бути справедливим, швидким, ефективним і пропорційним. Тому для цього мають бути забезпечені необхідні кошти. Чіткі правові норми повинні визначати доступні ресурси, відповідальні органи та відповідну процедуру їх розподілу.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
На наведені обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про відмову у позові.
Стаття 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи викладене суд касаційної інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог, шляхом визнання бездіяльності Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо невиконання в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року, зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру протиправною та зобов`язання Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини вжити заходи спрямовані на виконання в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року відповідно до Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 344 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову, якою визнати протиправною бездіяльність Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо невиконання в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року, зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру.
Зобов`язати Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини вжити заходи спрямовані на виконання в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року відповідно до Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов