ПОСТАНОВА
Іменем України
13 серпня 2020 року
Київ
справа №826/16651/16
адміністративне провадження №К/9901/43569/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «ЕС-ЛАЙН» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Аблова Є.В. від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шелест С.Б., Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є. від 30 травня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю «ЕС-ЛАЙН» (далі - ТОВ «ЕС-ЛАЙН», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації (далі - НКРЗІ, відповідач), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, від 12 липня 2016 року № 362 «Про анулювання ліцензії № 5483, виданої товариству з обмеженою відповідальністю «ЕС-ЛАЙН»;
- визнати протиправним та скасувати акт перевірки № 94/пос/12-1 від 13 червня 2016 року;
- визнати протиправним та скасувати акт про чинення перешкод, які не дають право здійснити перевірку в повному обсязі № 94/пос/12-2 від 13 червня 2016 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, від 6 грудня 2016 року № 643 в частині положення: «Рішенням НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362, яке набрало чинності 22 липня 2016 року, ліцензія анульована»;
- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, внести зміни до Ліцензії (реєстраційний номер 8829 від 18 січня 2017 року) та виключити положення: «Рішенням НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362, яке набрало чинності 22 липня 2016 року, ліцензія анульована».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що підстави для анулювання ліцензії № 5483 у відповідача відсутні, а тому рішення НКРЗІ № 362 від 12 липня 2016 року є незаконним та таким, що прийнято ним з перевищенням своїх повноважень, оскільки всупереч рішенню суду, що набрало законної сили, відповідач не продовжив термін дії ліцензії № 5483 та анулював її.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, від 12 липня 2016 року № 362 «Про анулювання ліцензії № 5483, виданої товариству з обмеженою відповідальністю «ЕС-ЛАЙН»; визнано протиправними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, щодо зазначення у бланку ліцензії на користування радіочастотним ресурсом інформації «Рішенням НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362, яке набрало чинності 22 липня 2016 року, ліцензія анульована»; зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, внести зміни до ліцензії (реєстраційний номер 8829 від 18 січня 2017 року) та виключити положення: «Рішенням НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362, яке набрало чинності 22 липня 2016 року, ліцензія анульована». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказ, на підставі якого призначено та проведено перевірку позивача, визнано протиправним та скасовано у судовому порядку, що як наслідок призводить до відсутності правових наслідків такої перевірки та неправомірність її результатів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, НКРЗІ звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 21 червня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/16651/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/16651/16 за касаційною скаргою НКРЗІ суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Скаржником подано клопотання про участь у касаційному розгляді справи в судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що судове рішення, яким визнано протиправним наказ про призначення перевірки, на початок проведення перевірки не набуло законної сили, а тому вважає, що суди помилково посилаються на встановлені судовим рішенням у справі № 826/7566/16 обставини, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин такого рішення не існувало.
Крім того скаржник вважає, що судами не враховано того, що ліцензіатом порушено зазначені у ліцензії № 5483 від 18 жовтня 2007 року умови, а тому відповідачем обґрунтовано прийнято оспорюване рішення про анулювання вказаної ліцензії та вчинено дії із внесення про це інформації до ліцензії № 8829 від 18 січня 2017 року, виданої на підставі рішення НКРЗІ. Зазначає, що під час розгляду справи НКРЗІ доведено належними та допустимими доказами факт вчинення позивачем порушень, зазначених в акті перевірки 13 червня 2016 року № 94/пос/12-1.
Скаржник посилається також на Статут Міжнародного союзу електрозв`язку, ратифікований Законом України № 116/94-ВР від 15 липня 1994 року, яким встановлено, що радіочастоти є обмеженими природними ресурсами, які належить використовувати раціонально, ефективно і економно, однак суди попередніх інстанцій не врахували положення цього міжнародного договору.
Від ТОВ «ЕС-ЛАЙН» надійшли заперечення на касаційну скаргу НКРЗІ, в яких зазначається, що суди прийняли законні та обґрунтовані рішення, а вимоги касаційної скарги є безпідставними; просить залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
19 листопада 2019 року від НКРЗІ надійшло клопотання про врахування судом під час касаційного розгляду справи, що постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 826/7566/16 задоволено касаційну скаргу НКРЗІ, скасовано рішення судів попередніх інстанцій та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ТОВ «ЕС-ЛАЙН» відмовлено. У цій справі позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення НКРЗІ про призначення та проведення перевірки.
10 січня 2020 року від НКРЗІ надійшло клопотання про врахування судом під час розгляду справи постанови Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 826/5733/16, якою задоволено касаційну скаргу НКРЗІ, скасовано рішення судів попередніх інстанцій та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ТОВ «ЕС-ЛАЙН» відмовлено. У цій справі позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення НКРЗІ про відмову у продовженні дії ліцензії № 5483 та зобов`язати комісію продовжити термін дії цієї ліцензії.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними в матеріалах справи доказами підтверджено, що НКРЗІ 18 жовтня 2007 року було видано ТОВ «ЕС-ЛАЙН» ліцензію на користування радіочастотним ресурсом України реєстраційний номер 5483, бланк серії АВ № 364700 на радіотехнологію (вид радіозв`язку): радіозв`язок у багатоканальних розподільчих системах для передавання та ретрансляції цифрової інформації, телевізійного зображення та передавання звуку, термін дії до 20 квітня 2016 року (далі - ліцензія № 5483).
Після закінчення терміну дії ліцензії № 5483 відповідачем на підставі наказу (рішення) № 58/н/к від 28 квітня 2016 року було проведено перевірку дотримання позивачем законодавства про радіочастотний ресурс України, за результатами якої складено акт від 13 червня 2016 року № 94/пос/12-1.
За результатами проведеної перевірки встановлено, що:
ТОВ «ЕС-ЛАЙН» не дотримано термінів початку освоєння радіочастотного ресурсу, що є порушенням підпункту 4.1.8 пункту 4.1 Ліцензійних умов користування радіочастотним ресурсом України, затверджених НКРЗІ № 53 від 19 серпня 2005 року, зареєстрованих в Мін`юсті України від 20 жовтня 2005 року за № 1237/11517 (далі - Ліцензійні умови № 53);
ТОВ «ЕС-ЛАЙН» не дотримано термінів повного освоєння радіочастотного ресурсу, визначеного ліцензією № 5483 від 18 жовтня 2007 року, що є порушенням вимог підпункту 4.1.8 пункту 4.1 Ліцензійних умов № 53;
на момент проведення перевірки ТОВ «ЕС-ЛАЙН» не користується радіочастотним ресурсом, визначеним ліцензією № 5483 від 18 жовтня 2007 року, чим порушує вимоги підпунктів 4.1.3 та 4.1.4 пункту 4.1 Ліцензійних умов № 53;
ТОВ «ЕС-ЛАЙН» надало недостовірну інформацію до НКРЗІ щодо повного освоєння радіочастотного ресурсу за ліцензією № 5483 від 18 жовтня 2007 року.
Того ж дня відповідачем складено акт № 94/пос/12-2 від 13 червня 2016 року про вчинення перешкод, які не дають право здійснити перевірку в повному обсязі.
У подальшому позивача запрошено на засідання НКРЗІ, яке відбулось 12 липня 2016 року, для розгляду питання щодо анулювання ліцензії № 5483. Однак, позивач не приймав участі у засіданні комісії, оскільки повідомлення отримав лише 15 липня 2016 року.
За результати розгляду справи на підставі акта перевірки та відповідно до пункту 5 частини першої статті 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» відповідачем прийнято рішення № 362 від 12 липня 2016 року, яким анульовано ліцензію № 5483 від 18 жовтня 2007 року на користування радіочастотним ресурсом України, видану ТОВ «ЕС-ЛАЙН» у зв`язку з тим, що користувач з власної вини не в повному обсязі використовує радіочастотний ресурс у визначені ліцензією терміни.
У грудні 2016 року на виконання судового рішення в адміністративній справі № 826/5733/16 та на підставі рішення відповідача від 6 грудня 2016 року № 643, яким позивачу продовжено термін дії ліцензії № 5483 з 20 квітня 2016 року по 19 квітня 2026 року, у бланку ліценції № 8829 від 18 січня 2017 року на користування радіочастотним ресурсом України внесено запис (інформацію) «Рішенням НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362, яке набрало чинності 22 липня 2016 року, ліцензія анульована».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу, повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження НКРЗІ у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України «Про радіочастотний ресурс України» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною другою статті 6 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» передбачено, що користувачі радіочастотного ресурсу України зобов`язані, зокрема: 1) дотримуватися стандартів, норм і правил використання радіочастотного ресурсу України; 2) дотримуватися умов, визначених у ліцензіях на користування радіочастотним ресурсом України та в дозволах на експлуатацію.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 12 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» користування радіочастотним ресурсом України підлягає державному регулюванню.
Органом державного регулювання у сфері користування радіочастотним ресурсом України є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, яка утворюється відповідно до Закону України «Про телекомунікації».
Відповідно до частини другої статті 14 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» повноваженнями НКРЗІ щодо регулювання у сфері користування радіочастотним ресурсом України є: контроль за наявністю передбачених законом ліцензій, інших дозвільних документів у сфері користування радіочастотним ресурсом України, здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про радіочастотний ресурс України та запобігання правопорушенням при користуванні радіочастотним ресурсом України у смугах радіочастот загального користування, застосування санкцій, у тому числі штрафних, у порядку, передбаченому законом.
Частиною першою статті 18 цього ж Закону встановлено, що державний нагляд за користуванням радіочастотним ресурсом України (РЧР) - комплекс заходів, які забезпечують використання радіочастотного ресурсу України відповідно до законодавства. Порядок здійснення державного нагляду щодо смуг радіочастот загального користування затверджується національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації.
Відповідно до частини п`ятої статті 18 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» державний нагляд за користуванням радіочастотним ресурсом України здійснюється шляхом проведення планових і позапланових перевірок, здійснення інших заходів відповідно до законодавства, спрямованих на запобігання, виявлення та усунення порушень законодавства про радіочастотний ресурс України.
Частиною сьомою цієї ж статті передбачено, що позапланові перевірки проводяться за рішенням національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, щодо питань, зазначених у цих рішеннях. Рішення про проведення позапланової перевірки приймається, зокрема, з метою перевірки виконання розпоряджень чи приписів про усунення виявлених порушень.
Порядок здійснення державного нагляду за користуванням радіочастотним ресурсом України в смугах радіочастот загального користування затверджено рішенням НКРЗІ від 27 грудня 2012 року № 684 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 січня 2013 року за № 175/22707 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 684).
Пунктом 3.1 Порядку № 684 встановлено, що планові перевірки суб`єктів нагляду здійснюються не частіше ніж один раз на три роки відповідно до плану перевірок користувачів радіочастотного ресурсу України у смугах радіочастот загального користування (додаток 1), який затверджується НКРЗІ щокварталу до 20 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому, та на підставі наказу Голови НКРЗІ про проведення планової перевірки в межах поточної діяльності НКРЗІ.
Відповідно до пунктів 7.1-7.11 Порядку № 684 за результатом перевірки складається акт у двох примірниках.
Один примірник акта перевірки надається суб`єкту нагляду, який перевірявся, другий - зберігається в НКРЗІ.
В акті перевірки повинні бути зазначені відомості про стан виконання суб`єктом нагляду вимог законодавства, а в разі невиконання - детальний опис усіх виявлених порушень законодавства про РЧР з посиланням на конкретні пункти, частини, статті законів, інших нормативно-правових актів.
Забороняється включати до акта перевірки відомості та порушення, які не були виявлені під час перевірки або раніше виявлені та усунуті до початку перевірки.
До акта перевірки можуть додаватися засвідчені в установленому порядку та підписані керівником (уповноваженою особою) суб`єкта нагляду, його відокремленого підрозділу копії документів, довідки, пояснення, що підтверджують факти, викладені в акті перевірки.
До акта перевірки додаються оформлені в установленому порядку матеріали УДЦР за результатами технічного радіоконтролю роботи РЕЗ суб`єкта нагляду у разі його здійснення під час проведення перевірки.
Примірники акта перевірки не пізніше останнього дня перевірки, зазначеного в посвідченні, підписуються головою і членами комісії та передаються для ознайомлення керівнику (уповноваженій особі) суб`єкта нагляду.
Керівник (уповноважена особа) суб`єкта нагляду на одному примірнику акта перевірки особисто зазначає, що ознайомився з актом перевірки і отримав один примірник, підписує його із зазначенням дати та ставить печатку (за наявності) і того самого дня повертає цей примірник голові комісії.
У разі коли керівник (уповноважена особа) суб`єкта нагляду не погоджується з актом перевірки, він робить у ньому напис про наявність зауважень та/або пояснень та підписує його.
Якщо подати в установлений строк письмові зауваження та/або пояснення через їх значний обсяг або складність неможливо, керівник (уповноважена особа) суб`єкта нагляду зазначає в акті перевірки перед своїм підписом дату їх надання та надсилає їх листом за місцезнаходженням НКРЗІ протягом трьох робочих днів з дня підписання акта перевірки.
У разі відмови керівника (уповноваженої особи) суб`єкта нагляду від ознайомлення з актом перевірки, іншим актом, передбаченим цим Порядком, або від підписання акта перевірки голова комісії робить відповідний напис в обох примірниках акта перевірки про те, що ця особа відмовилася від ознайомлення з актом перевірки або з актом ознайомлена, але від підпису відмовилася. Цей напис засвідчується підписами голови та членів комісії.
Другий примірник акта перевірки з відповідним написом протягом трьох робочих днів після підписання акта перевірки голова комісії направляє рекомендованим листом з повідомленням про вручення суб`єкту нагляду.
З аналізу вищевикладеного слідує, що НКРЗІ є колегіальним органом, до повноважень якого, зокрема, належить проведення перевірок діяльність суб`єктів нагляду у сфері користування радіочастотним ресурсом та телекомунікацій.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 826/7566/16, від 6 лютого 2020 року у справі № 157/1270/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 28 квітня 2016 року НКРЗІ оформлено наказ № 58/нк про проведення у період з 31 травня 2016 року по 13 червня 2016 року планової перевірки суб`єкта ринку комунікацій згідно з додатком 1 та користувача радіочастотного ресурсу України у смугах радіочастот загального користування згідно з додатком 2, до яких увійшло ТОВ «ЕС-ЛАЙН». У вказаний період НКРЗІ проведено перевірку у присутності генерального директора ТОВ «ЕС-ЛАЙН» ОСОБА_1 .
За результатами перевірки складено акт від 13 червня 2016 року № 94/пос/12-1, яким встановлено, зокрема, порушення ТОВ «ЕС-ЛАЙН» підпунктів 4.1.3, 4.1.4, 4.1.8 пункту 4.1 Ліцензійних умов № 53, а саме: не дотримано термінів початку та повного освоєння радіочастотного ресурсу та не здійснює використання радіочастотного ресурсу, визначеного у ліцензії № 5483.
Від отримання примірника акта перевірки позивач відмовився, а тому акт направлявся позивачу декілька разів та був вручений 14 липня 2016 року.
Порядок прийняття рішення про анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом визначається статтею 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України».
Згідно з положеннями частин другої-четвертої цієї статті ліцензія анулюється у разі, якщо користувач з власної вини:
1) не розпочав користування радіочастотним ресурсом, визначеним у ліцензії, у визначені в ліцензії терміни;
2) припинив користування радіочастотним ресурсом, визначеним у ліцензії, на термін більше ніж на один рік;
3) не в повному обсязі використовує радіочастотний ресурс, визначений в ліцензії, у визначені ліцензією терміни. У цьому випадку ліцензія може бути переоформлена на смугу частот, яка фактично використовується.
У разі анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України плата, внесена за цю ліцензію, не повертається.
Розгляд питань про анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України на підставі акта про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих суб`єктом господарювання для одержання ліцензії, акта про встановлення факту передачі права на користування радіочастотним ресурсом України іншій особі, акта про невиконання розпорядження про усунення порушень умов ліцензії, акта про повторну відмову ліцензіата в допуску уповноважених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, посадових осіб для проведення перевірки, а також про вчинення перешкод, які не дають можливості проводити перевірку в повному обсязі, здійснюється з обов`язковим попереднім запрошенням ліцензіата або його представників.
Також відповідно до пункту 3.1 Порядку участі у засіданнях Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, громадян України та іноземних громадян, представників суб`єктів ринку зв`язку та інформатизації, громадських організацій та засобів масової інформації, затвердженого рішенням НКРЗІ від 31 травня 2012 року № 267, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 червня 2012 року № 1047/21359 (далі - Порядок № 267), у разі включення до порядку денного засідання НКРЗІ питань, перелік яких визначено, зокрема, частиною четвертою статті 38, відповідні самостійні структурні підрозділи НКРЗІ згідно з функціональними обов`язками в обов`язковому порядку надсилають в установленому законом порядку запрошення ліцензіатам - користувачам радіочастотним ресурсом України або їх представникам, а також інформують відділ взаємодії із ЗМІ та надання публічної інформації Департаменту забезпечення діяльності НКРЗІ про кількість запрошених осіб із розрахунку по два представники від кожного ліцензіата - користувача радіочастотним ресурсом України.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що НКРЗІ має право анулювати ліцензію на користування радіочастотним ресурсом, зокрема, з тих підстав, якщо ліцензіат не розпочав користування радіочастотним ресурсом, визначеним у ліцензії, у визначені в ліцензії терміни та/або припинив користування радіочастотним ресурсом, визначеним у ліцензії, на термін більше ніж на один рік. При вирішенні питання про анулювання ліцензії НКРЗІ зобов`язана запросити на своє засідання ліцензіата та поінформувати відділ взаємодії із ЗМІ.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що листом від 24 червня 2016 року № 13-4592/1312 НКРЗІ запросила ТОВ «ЕС-ЛАЙН» на засідання комісії, яке мало відбутися 12 липня 2016 року о 10 годині, зазначивши адресу проведення засідання, а також повідомила відповідний відділ згідно Порядку № 267.
Даний лист було відправлено 25 червня 2016 року та було доставлено ТОВ «ЕЙ-ЛАЙН» 1 липня 2016 року, однак не було вручено у вказаний термін. Лише 14 липня 2016 року лист було вручено особисто ТОВ «ЕЙ-ЛАЙН», тобто відповідачем вжито всіх залежних від нього заходів для повідомлення позивача про місце та дату проведення засідання комісії.
Також судами встановлено та не заперечується сторонами, що на підставі акта перевірки 13 червня 2016 року № 94/пос/12-1 та відповідно до пункту 5 частини першої статті 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України», відповідачем прийнято рішення № 362 від 12 липня 2016 року, яким анульовано ліцензію № 5483 від 18 жовтня 2007 року на користування радіочастотним ресурсом України, видану ТОВ «ЕС-ЛАЙН», у зв`язку з тим, що користувач з власної вини не в повному обсязі використовує радіочастотний ресурс у визначені ліцензією терміни.
Виходячи із встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи та з огляду на положення статті 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України», Порядку № 684, колегія суддів робить висновок про те, що НКРЗІ під час проведення перевірки ТОВ «ЕЙ-ЛАЙН» та прийняття оскаржуваного рішення про анулювання ліцензії діяло у межах повноважень та у порядку, визначеному законодавством, оскільки перевіркою встановлено наявність передбачених частиною другою статті 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» підстав для анулювання ліцензії та вжито необхідних заходів для повідомлення позивача про час та місце проведення засідання комісії, на якому вирішувалось питання анулювання ліцензії.
Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що результати перевірки, яка призначена на підставі наказу, визнаного протиправним у судовому порядку, не можуть вважатися правомірними. Колегія суддів вважає такі висновки передчасними, виходячи з наступного.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 6 червня 2016 року у справі № 826/7566/16, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року, визнано протиправним та скасовано накази голови НКРЗІ № 35/нк від 15 березня 2016 року, № 58/нк від 28 квітня 2016 року про проведення перевірок позивача.
Як вбачається з інформації, що міститься в Єдиному державному реєстрів судових рішень, постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року задоволено касаційну скаргу НКРЗІ, скасовано рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову ТОВ «ЕС-ЛАЙН».
Колегія суддів звертає увагу, що єдиним мотивом часткового задоволення адміністративного позову стало те, що накази про призначення перевірки було визнано у судовому порядку протиправними та скасовано, однак судами не було встановлено порушення процедури проведення перевірки та винесення рішення НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362 «Про анулювання ліцензії № 5483, виданої товариству з обмеженою відповідальністю «ЕС-ЛАЙН»; під час судового засідання відповідачем було доведено вчинення позивачем порушень, виявлених під час перевірки, які стали підставою для анулювання дозволу, у задоволенні позову у частині визнання протиправним та скасування рішення НКРЗІ від 12 липня 2016 року № 362 слід відмовити. Відповідно, оскільки інші позовні вимоги, які були задоволені судами попередніх інстанцій, є похідними, то у їх задоволенні також слід відмовити.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).
Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу НКРЗІ слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати у частині задоволення позовних вимог та прийняти у цій частині нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ТОВ «ЕС-ЛАЙН» відмовити.
Оскільки колегія суддів приймає рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то відповідно до статті 139 КАС України за відсутності документально підтверджених витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 351, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року скасувати у частині задоволення позовних вимог та прийняти у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю «ЕС-ЛАЙН» відмовити.
В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко