ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 826/20158/14
провадження № К/990/20772/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Загороднюк А. Г., Радишевської О. Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Шулежка В. П., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Губської Л. В., суддів: Епель О. В., Карпушової О. В.
І. Суть спору
1. У грудні 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просить:
1.1. скасувати наказ Генерального прокурора України від 01 грудня 2014 року № 2728-ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 02 грудня 2014 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що з грудня 1990 року він працював в органах прокуратури, а починаючи з 08 липня 2014 року, обіймав посаду заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України.
Однак наказом Генерального прокурора України від 01 грудня 2014 року № 2728-ц позивача звільнено із займаної посади у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів по працю України (далі - КЗпП України).
Указаний наказ видано на підставі частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII).
На думку позивача, його звільнення здійснено із порушенням Конституції України, всупереч міжнародно-правовим актам та практиці Європейського суду з прав людини.
Позивач стверджує, що звільнення відбулося лише за формальними ознаками, в силу зайняття ним посади у певний проміжок часу. Водночас вина позивача у сприянні узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенні прав і свобод людини не встановлена, а тому, на думку позивача, застосування індивідуальної відповідальності до нього неможливе.
Вважаючи, що звільнення відбулося без законних на те підстав, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про поновлення його на посаді.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Генерального прокурора України від 17 квітня 2014 року № 722ц ОСОБА_1 призначено заступником начальника управління - начальником відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту, Генеральної прокуратури України, звільнивши його в порядку переведення з посади заступника прокурора міста Севастополя та увільнено від обов`язків члена колегії цієї прокуратури.
4. 08 липня 2014 року Генеральний прокурор України видав наказ № 1339ц, яким ОСОБА_1 призначено заступником начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України, звільнивши його з посади заступника начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту - начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту, Генеральної прокуратури України.
5. Керуючись статтею 15 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), частиною другою статті 3 Закону № 1682-VII, Генеральним прокурором України В. Яремою видано наказ від 01 грудня 2014 року № 2728-ц, яким старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України, у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України.
6. Підставою для видачі зазначеного наказу слугувала довідка про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 та копія заяви про незастосування заборон та про згоду на проходження перевірки.
7. Відповідно до довідки про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 останній у період з 21 листопада 2013 року по 22 грудня 2014 року обіймав посаду заступника прокурора міста Севастополя, тобто посаду, передбачену пунктом 4 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII, та не був звільнений з неї у цей період за власним бажанням.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2015 року постановлено звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону положенням Конституції України, а саме: пункту 4 частини другої статті 3, частини третьої статті 1, пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII положенням статті 8, частини другої статті 19, статті 21, частин другої та третьої статті 22, частин другої та третьої статті 24, частини першої статті 38, частини першої статті 43, статті 58, частини другої статті 61, статті 62, частини першої статті 64 Конституції України в їхньому системному взаємозв`язку.
У зв`язку із розглядом вказаного питання щодо звернення до Верховного Суду України у судовому засіданні 19 січня 2015 року поставлено на обговорення питання про зупинення провадження у справі до вирішення Верховним Судом України питання щодо звернення до Конституційного Суду України та прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України, яке було підтримане представниками сторін, внаслідок чого іншою ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2015 року зупинено провадження у справі № 826/20158/14 до вирішення Верховним Судом України питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень Закону № 1682-VII Конституції України, питання щодо чого порушено відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2015 року у справі № 826/20158/14, та прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України.
9. 27 жовтня 2019 року надійшло клопотання ОСОБА_1 про поновлення провадження у справі № 826/20158/14, за результатами розгляду якого Окружний адміністративний суд міста Києва постановив ухвалу від 28 жовтня 2019 року, якою поновив провадження в адміністративній справі № 826/20158/14.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року замінено назву відповідача - Генеральну прокуратуру України на Офіс Генерального прокурора.
10. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25 серпня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, позов задовольнив в повному обсязі.
10.1. Визнав протиправним і скасував наказ Генерального прокурора України від 01 грудня 2014 року № 2728-ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України.
10.2. Поновив ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України з 02 грудня 2014 року.
10.3. Стягнув з відповідача на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 2 753 017,79 грн (два мільйони сімсот п`ятдесят одна тисяча двісті вісімдесят чотири гривні 67 копійок).
10.4. Допустив до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді.
10.5. Допустив до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 18631,00 грн.
11. В подальшому ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2023 року виправлено описку у рішенні та виконавчому листі № 826/20158/14, виданому Окружним адміністративним судом міста Києва, шляхом правильного зазначення суми стягнення середнього заробітку 2 753 017,79 грн. (два мільйони сімсот п`ятдесят три тисячі сімнадцять грн 79 коп.).
12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з відсутності належних та допустимих доказів щодо здійснення позивачем будь-якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини, а тому суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення є протиправним та підлягає скасуванню.
Разом з цим при обчисленні розміру середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу суд першої інстанції застосував пункт 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100).
13. Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
14. Представник Офісу Генерального прокурора подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить змінити їх рішення в частині задоволеної вимоги про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зменшивши суму стягнення.
15. Так, автор скарги, посилаючись на необхідність зміни рішень попередніх інстанцій в частині стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зазначає про застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні положень пункту 10 Порядку № 100, частини другої статті 235 КЗпП України без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 30 червня 2021 року у справі № 826/17798/14, від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14.
16. Верховний Суд ухвалою від 27 червня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України та витребував справу № 826/20158/14 з Київського окружного адміністративного суду, враховуючи вимоги Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року № 2825-ІХ, відповідно до якого Окружний адміністративний суд міста Києва невідкладно, протягом десяти робочих днів, передає судові справи, які перебувають у його володінні.
17. Ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2024 року заяву Офісу Генерального прокурора про зупинення виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі № 826/20158/14 в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено та зупинено виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі № 826/20158/14 до закінчення перегляду судових рішень в касаційному порядку.
18. 01 листопада 2023 року, 23 січня 2024 року, 01 травня 2024 року, 05 червня 2024 року Верховний Суд неодноразово звертався до Київського окружного адміністративного суду з листами про витребування справи № 826/20158/14.
Водночас 19 серпня 2024 року Верховний Суд звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з листом про надання інформації щодо надіслання справи № 826/20158/14 до суду першої інстанції, у відповідь на який суд апеляційної інстанції листом від 21 серпня 2024 року повідомив про повернення 22 травня 2023 року справи № 826/20158/14 після перегляду судового рішення в апеляційному порядку до Київського окружного адміністративного суду.
19. 27 серпня 2024 року справа № 826/20158/14 надійшла до Верховного Суду.
20. Ухвалою Верховного Суду від 02 вересня 2024 року справу № 826/20158/14 призначено до розгляду в порядку попереднього судового засідання на 04 вересня 2024 року.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
21. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Так, Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
20. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
21. При цьому за приписами частини другої статті 15 Закону № 1697-VII прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
22. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
23. Частиною другою статті 61 Конституції України встановлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
24. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон № 1682-VII, згідно з частиною першою статті 1 якого очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
25. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
26. У силу частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
27. Так, пунктом 4 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII передбачено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням, а саме: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.
28. Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
29. Частинами першою-другою статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» передбачено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.
Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
30. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
31. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
32. Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
33. Відповідно до частин першої-другої 1 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
34. Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
35. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
36. Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначати й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
37. Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).
38. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
39. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання невиконання нею міжнародного договору.
40. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті, поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
41. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
42. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));
- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
43. Згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України "Про очищення влади".
44. У силу частини першої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
45. Положеннями частини другої статті 235 КЗпП України закріплено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
46. Середній заробіток працівника, відповідно до статті 27 Закону України від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР «Про оплату праці», визначається за правилами, передбаченими Порядком № 100 (далі - у редакції, чинній у періоді вимушеного прогулу позивача до 11 грудня 2020 року), який застосовується також у випадках вимушеного прогулу (підпункт «з» пункту 1 цього Порядку).
47. Відповідно до пункту 2 Порядку № 100 обчислення середньої заробітної плати для оплати часу щорічної відпустки, додаткових відпусток у зв`язку з навчанням, творчої відпустки, додаткової відпустки працівникам, які мають дітей, або для виплати компенсації за невикористані відпустки провадиться виходячи з виплат за останні 12 календарних місяців роботи, що передують місяцю надання відпустки або виплати компенсації за невикористані відпустки.
Працівникові, який пропрацював на підприємстві, в установі, організації менше року, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактичний час роботи, тобто з першого числа місяця після оформлення на роботу до першого числа місяця, в якому надається відпустка або виплачується компенсація за невикористану відпустку.
У всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата. Працівникам, які пропрацювали на підприємстві, в установі, організації менше двох календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично відпрацьований час.
Якщо протягом останніх двох календарних місяців працівник не працював, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за попередні два місяці роботи. Якщо і протягом цих місяців працівник не відпрацював жодного робочого дня, середня заробітна плата обчислюється відповідно до останнього абзацу пункту 4 цього Порядку.
Працівникам плаваючого складу суден флоту рибної промисловості і працівникам, зайнятим на підприємствах із сезонним характером виробництва, з урахуванням значного коливання протягом року заробітної плати, в інших випадках збереження середньої заробітної плати вона може обчислюватись виходячи з виплат за 12 календарних місяців.
Час, протягом якого працівники згідно з чинним законодавством або з інших поважних причин не працювали і за ними не зберігався заробіток або зберігався частково, виключається з розрахункового періоду.
У разі зміни структури заробітної плати з одночасним підвищенням посадових окладів працівникам органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до актів законодавства період до зміни структури заробітної плати виключається з розрахункового періоду.
У разі коли зміна структури заробітної плати з одночасним підвищенням посадових окладів працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування відбулася у період, протягом якого за працівником зберігається середня заробітна плата, а також коли заробітна плата у розрахунковому періоді не зберігається, обчислення середньої заробітної плати провадиться з урахуванням виплат, передбачених працівникові згідно з умовами оплати праці, що встановлені після підвищення посадових окладів.
Для працівників з відрядною оплатою праці у разі відсутності оперативних даних для розрахунку заробітку за останній місяць розрахункового періоду він може замінюватись іншим місяцем, що безпосередньо передує розрахунковому періоду.
48. Згідно з пунктом 5 Порядку № 100 нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.
49. Відповідно до пункту 8 Порядку № 100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
У разі коли середня місячна заробітна плата визначена законодавством як розрахункова величина для нарахування виплат і допомоги, вона обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати, розрахованої згідно з абзацом першим цього пункту, на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді.
Середньомісячне число робочих днів розраховується діленням на 2 сумарного числа робочих днів за останні два календарні місяці згідно з графіком роботи підприємства, установи, організації, встановленим з дотриманням вимог законодавства.
50. За правилами пункту 10 Порядку № 100 у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення. На госпрозрахункових підприємствах і в організаціях коригування заробітної плати та інших виплат провадиться з урахуванням їх фінансових можливостей.
Виходячи з відкоригованої таким чином заробітної плати у розрахунковому періоді, за встановленим у пунктах 6, 7 і 8 розділу IV порядком визначається середньоденний (годинний) заробіток. У випадках, коли підвищення тарифних ставок і окладів відбулось у періоді, протягом якого за працівником зберігався середній заробіток, за цим заробітком здійснюються нарахування тільки в частині, що стосується днів збереження середньої заробітної плати з дня підвищення тарифних ставок (окладів).
У разі зміни тарифної ставки (посадового окладу) працівникові у зв`язку з присвоєнням вищого розряду, переведенням на іншу вищеоплачувану роботу (посаду) тощо таке коригування середньої заробітної плати не провадиться.
Працівникам бюджетних установ і організацій, яким відповідно до законів України щомісячно перераховуються посадові оклади (ставки) до рівня не нижчого середньої (подвійної) заробітної плати в промисловості (народному господарстві), розрахунки виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати, можуть провадитися, якщо не передбачено у колективному договорі, виходячи з посадового окладу (ставки) того місяця, в якому відбулася подія, пов`язана з відповідними виплатами, з урахуванням постійних доплат і надбавок.
VI. Позиція Верховного Суду
51. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 4 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII.
52. Варто зазначити, що питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3, у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України, вирішуються Конституційним Судом України.
На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону № 1682-VII, 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього Закону.
На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вказаного конституційного провадження не ухвалено.
53. Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії за висновком Суду не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі №800/186/17.
У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд підкреслив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто, відповідно до покладених завдань і функцій, є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).
Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
54. Варто також вказати на необхідність доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія за демократію через право у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682-VII як на загальновизнаному міжнародному стандарті.
Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертала увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
55. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17 наголосила на підході Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 11 лютого 2003 року у справі «Рінгвольд проти Норвегії» (Ringvold v. Norway), (заява № 34964/97), де Суд зауважив, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі, а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.
56. Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у постанові від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14, в якій виник спір у зв`язку зі звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) за Законом № 1682-VII із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
57. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного, та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.
У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон № 1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
За оцінкою ЄСПЛ поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної та професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).
У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, презюмуючи, що цілі Закону № 1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.
В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.
ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113-116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява №38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Zhdanoka v. Latvia) [GC], заява №58278/00, пункти 22-28, 116-136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).
Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ, у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли ОСОБА_4 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.
58. Аналіз вказаного рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дає підстави для висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом № 1682-VII, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.
59. Повертаючись до обставин цієї справи, ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України згідно з наказом Генерального прокурора України від 01 грудня 2014 року № 2728-ц з підстави пункту 4 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII.
60. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив з відсутності належних та допустимих доказів щодо здійснення позивачем будь-якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини, а тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність оскаржуваного наказу про звільнення.
61. Водночас спірним питанням під час розгляду цієї справи судом касаційної інстанції є стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу із застосуванням положень пункту 10 Порядку № 100.
62. Автор касаційної скарги, посилаючись на необхідність зміни рішень попередніх інстанцій в частині стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, вказує на застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні положень пункту 10 Порядку № 100, частини другої статті 235 КЗпП України без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 30 червня 2021 року у справі № 826/17798/14, від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14.
63. Так, у цій справі розрахунковий період - це період з 01 грудня 2014 року (дата звільнення) до 25 серпня 2022 року (ухвалення рішення судом першої інстанції про поновлення на посаді).
64. Стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу судом, відповідно до статті 235 КЗпП України, вирішується одночасно із поновленням особи на посаді. Отже, поновивши позивача на посаді, суд повинен ураховувати ці норми при розрахунку середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, якщо для цього були фактичні підстави (підвищення посадових окладів).
65. З аналізу пункту 10 Порядку № 100 висновується, що вказаною правовою нормою передбачено коригування середнього заробітку при підвищенні посадових окладів як у розрахунковому періоді, так і у періоді, коли за працівником зберігався середній заробіток. Це стосується усіх виплат, які розраховуються згідно з Порядком № 100, зокрема, і за час вимушеного прогулу.
Так, у разі підвищення тарифних ставок i посадових окладів відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими колективними договорами (угодами), як у розрахунковому періоді, так i у періоді, впродовж якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються для обчислення середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їхнього підвищення.
Коефіцієнт, на який необхідно коригувати виплати, які враховуються для обчислення середньої заробітної плати, розраховується діленням окладу (тарифної ставки), установленого після підвищення, на оклад (тарифну ставку) до підвищення.
66. Аналогічний підхід Верховний Суд застосував до тлумачення положень Порядку № 100 для цілей обчислення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, з-поміж інших постанов, у постановах від 21 квітня 2021 року у справі № 640/6398/19, від 20 вересня 2022 року у справі № 803/2375/14, від 22 лютого 2023 року у справі 826/17709/14.
67. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» з 01 грудня 2015 року підвищено посадові оклади керівних працівників, спеціалістів і службовців, розміри яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
У подальшому, 30 серпня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», якою підвищено посадові оклади прокурорам і слідчим органів прокуратури, яку опубліковано 06 вересня 2017 року. Отже, посадові оклади прокурорам і слідчим прокуратури підвищено з 06 вересня 2017 року.
Визначаючи розмір середнього заробітку, як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, врахували коефіцієнт його підвищення з 01 грудня 2015 року по 05 вересня 2017 року, застосовуючи положення пункту 10 Порядку № 100, з урахуванням довідки Генеральної прокуратури України від 04 грудня 2019 року № 18-1093зп, згідно з якою коефіцієнт підвищення посадового окладу посади, яку обіймав позивач до звільнення (заступник начальника відділу) з 01 грудня 2015 року, складає 1,43.
Разом з цим у період з 06 вересня 2017 року по 11 грудня 2020 року суди попередніх інстанцій на підставі довідки Генеральної прокуратури України від 04 грудня 2019 року № 18-1093зп врахували коефіцієнт підвищення посадового окладу посади, яку обіймав позивач до звільнення (заступник начальника відділу), що з 06 вересня 2017 року складає 2,28.
Варто зазначити, що 12 грудня 2020 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів від 09 грудня 2020 року № 1213 (далі - Постанова № 1213), якою внесено зміни до Порядку № 100, зокрема, виключено його пункт 10. Разом із тим, згідно з висновками Верховного Суду, зробленими, зокрема, у постановах від 04 листопада 2021 року у справі № 826/6301/15, від 25 січня 2022 року у справі № 826/17708/14, від 18 квітня 2022 року у справі № 802/4032/14-а, від 28 квітня 2022 року у справі № 826/18143/14, від 27 вересня 2022 року в справі № 826/18139/14, від 29 листопада 2022 року в справі № 826/17616/14, від 20 грудня 2022 року у справі № 826/17201/14, від 27 грудня 2022 року у справі № 826/18270/14, від 25 січня 2023 року у справі № 826/17614/14, від 31 січня 2023 року у справі № 826/18038/14, від 02 лютого 2023 року у справі №826/17491/14 та інших, підстави для застосування коефіцієнта підвищення посадового окладу відповідно до пункту 10 Порядку № 100 при обчисленні середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні з 12 грудня 2020 року, тобто з дати набрання чинності Постановою № 1213, якою виключено пункт 10 Порядку № 100, а у контексті спірних правовідносин до 11 грудня 2020 року середній заробіток за час вимушеного прогулу необхідно обчислювати із урахуванням відповідного коефіцієнта підвищення, оскільки до 11 грудня 2020 року пункт 10 Порядку № 100 був чинним і підлягав застосуванню.
68. Таким чином, судами попередніх інстанцій здійснено розрахунок суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка склала 2 753 017,79 грн:
1) з 02.12.2014 по 30.11.2015 - 216 640,00 грн (250 х 866,56 грн);
2) з 01.12.2015 по 05.09.2017, з урахуванням коефіцієнту підвищення, - 546 478,73 грн (441 х 866,56 грн х 1,43);
3) 06.09.2017 по 11.12.2020, з урахуванням коефіцієнту підвищення, - 1 618 144,82 грн (819 х 866,56 грн х 2,28);
4) 12.12.2020 по 25.08.2022 - 371 754,24 грн (429 х 866,56 грн).
При цьому 866,56 грн - середньоденна заробітна плата позивача, яка розрахована з урахуванням довідки Генеральної прокуратури України від 04 грудня 2019 року № 18-1093зп, в якій зазначено, що заробітна плата позивача за жовтень 2014 року складає 10326,52 грн, а за листопад 2014 року - 18270,00 грн.
69. У постановах від 30 червня 2021 року у справі № 826/17798/14 та від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14, які автор скарги вказує для застосування у спірних правовідносинах, Верховний Суд висловив правову позицію з приводу застосування наведених норм права та зазначив, що прокурори, зокрема Генеральної прокуратури України, які не були переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримували/отримують заробітну плату відповідно до Постанови № 505. Водночас ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів» затверджено посадові оклади прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (далі - Постанова № 1155) та статтею 81 Закону № 1697-VII. Верховний Суд зауважив, що виплата заробітної плати згідно з Постановою № 1155 і статтею 81 Закону № 1697-VII пов`язувалася із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).
Зважаючи на мету стягнення середньої заробітної плати при поновленні на посаді (відповідно до статті 235 КЗпП України), тобто компенсувати втрачений заробіток, Суд уважає, що його розрахунок потрібно проводити на основі того посадового окладу (з урахуванням коефіцієнту підвищення, якщо таке було у розрахунковому періоді), який отримував би позивач як прокурор (чи прирівняні до нього за посадою прокурори), будучи на тій посаді, з якої його неправомірно звільнили (тобто в Генеральній прокуратурі України, а не в Офісі Генерального прокурора). У вимірі обставин цієї справи і чинного законодавчого регулювання організації прокуратури України, середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, адже його туди з об`єктивних причин не переводили. Водночас прирівнювати посадовий оклад позивача до прокурорів Офісу Генерального прокурора (для визначення коефіцієнта підвищення при розрахунку середнього заробітку при поновленні на посаді) за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в цю структуру (без попереднього проходження атестації як умови для переведення) суперечило б меті і вимогам Закону № 113-ІХ.
У вказаних постановах Верховним Судом також зазначено, що з набранням чинності Постанови № 1155 не всім прокурорам України одночасно збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону № 113-ІХ). Цей процес був триваючим, тож вочевидь виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітні плати відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до Постанови № 505 і Постанови № 1155).
Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що середня заробітна плата прокурорів не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів, встановлених Постановою № 1155, за відсутності факту успішного проходження ними атестації та переведення на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур.
70. У справі ж, що розглядається, середній заробіток позивача за час вимушеного прогулу за спірний період розрахований судами першої та апеляційної інстанцій із урахуванням підвищених тарифних ставок і посадових окладів шляхом коригування на коефіцієнт їх підвищення на підставі Постанов № 1013, № 505, № 657.
71. Висновки Верховного Суду стосовно застосування відповідних норм права, викладені у постанові від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, на яку посилається автор касаційної скарги, стосуються інших правовідносин та іншого періоду в часі, аніж у цій справі № 826/20158/14; такі не є подібними до спірних правовідносин в оскаржуваній частині у цих касаційних провадженнях, тому не можуть слугувати прикладом неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм права при прийнятті оскаржуваної постанови.
72. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що при визначенні редакції Порядку № 100, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин, суду необхідно враховувати період, коли виникли такі правовідносини та чи діяв пункт 10 Порядку № 100 на той момент.
Верховний Суд у постановах неодноразово висловлював позицію щодо необхідності застосування положень пункту 10 Порядку № 100 у тому випадку, коли у розрахунковому періоді відбулося підвищення посадових окладів згідно з актами законодавства.
На момент ухвалення Окружним адміністративним судом міста Києва рішення від 25 серпня 2022 року про поновлення ОСОБА_1 на посаді пункт 10 Порядку № 100 втратив чинність. Проте така норма законодавства діяла у розрахунковому періоді, а тому суди першої та апеляційної інстанцій при розрахунку позивачеві середнього заробітку за час вимушеного прогулу правомірно застосували положення пункту 10 Порядку № 100, а саме обчислили середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням відповідних коефіцієнтів підвищення по дату 11 грудня 2020 року. Правові підстави для застосування відповідних коефіцієнтів підвищення відсутні з 12 грудня 2020 року, тобто з дати набрання чинності Постановою № 1213, якою виключено пункт 10 Порядку №100.
Аналогічні за змістом висновки висловлено Верховним Судом неодноразово, зокрема у постановах від 22 лютого 2023 року та від 14 вересня 2023 року у справах № 826/17709/14 та № 813/7874/14 відповідно.
73. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
74. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
75. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
76. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі № 826/20158/14 залишити без змін.
3. Ухвала Верховного Суду від 26 січня 2024 року, якою зупинено виконання оскаржуваних судових рішень у справі № 826/20158/14, втрачає чинність.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді А. Г. Загороднюк
О. Р. Радишевська