ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2022 року
м. Київ
справа № 826/2162/18
адміністративне провадження № К/9901/58100/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів - Чиркіна С.М., Бевзенка В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» (далі - ТОВ «Новини 24 години») на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2018 року у складі судді Григоровича П.О. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року у складі колегії суддів: Мельничука В.П. (головуючий), суддів: Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ТОВ «Новини 24 години» звернулося до суду з позовом у якому просило:
1.1 - визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Нацрада) від 21 грудня 2017 року №2476 «Про результати позапланової перевірки ТОВ «Новини 24 години», м.Київ (НР №00034-м від 26 червня 2006 року, супутникове мовлення, логотип NEWSONE)».
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, у задоволені позову відмовив.
2.1 Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивачем не спростована належними та допустимими доказами інформація відповідача стосовно публікації 29 вересня 2017 року американським інтернет-ресурс The Weekly Standard статті, яка інформувала про те, що жодних слухань щодо корупції в Національному банку України в Конгресі США не відбувалось. Суди погодились з відповідачем, що подану позивачем в ефірі 25 вересня 2017 року інформацію (виявлено під час моніторингу) не можна вважати цілком об`єктивною. Разом із тим, позивач не заперечує поширення в ефірі 25 вересня 2017 року відповідної інформації.
3. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
3.1 Рішенням від 16 листопада 2017 року №2212 Нацрада вирішила призначити позапланову перевірку діяльності ТОВ «Новини 24 години» (НР № 00034-м від 26 червня 2016 року) на предмет дотримання вимог пунктів а) та в) частини першої статті 59 Закону України від 21 грудня 1993 року №3759-XII «Про телебачення і радіомовлення» (далі - Закон №3759-XII). Підставою перевірки зазначено, що моніторингом супутникового телемовлення ТОВ «Новини 24 години» за 25 вересня 2017 року зафіксовано трансляцію сюжетів з інформацією про розгляд Комітетом із фінансових питань Конгресу США наявності корупції в Національному банку України. Однак 29 вересня 2017 року американський інтернет-ресурс The Weekly Standard опублікував статтю про те, що жодних слухань щодо корупції в Національному банку України в Конгресі США не відбувалось.
3.2. З метою встановлення стану дотримання ТОВ «Новини 24 години» вимог чинного законодавства Нацрада звернулась до Незалежної медійної ради (лист №17/2057 від 19 жовтня 2017 року), за висновком якої від 2 листопада 2017 року №20 (вх. №16/6415 від 7 листопада 2017 року), телеканал «NEWSONE» при трансляції сюжету про розгляд Комітетом із фінансових питань Конгресу США наявності корупції в Національному банку України припустився порушень стандартів точності, достовірності та збалансованості подачі інформації і свідомо ввів в оману своїх глядачів.
3.3. На виконання рішення від 16 листопада 2017 року №2212, з метою перевірки діяльності ТОВ «Новини 24 години» на предмет дотримання вимог пунктів а) та в) частини першої статті 59 Закону №3759-XII, Нацрадою видано наказ від 21 листопада 2017 року №5а/426 «Про позапланову перевірку ТОВ «Новини 24 години» (НР №00034-м від 26 червня 2016 року)», яким робочій групі наказано з 12 по 13 грудня 2017 року здійснити відповідну перевірку.
3.4. 13 грудня 2017 року, за результатами позапланової перевірки, відповідач склав акт №63 ПП/КВ/ПС/17, у якому зазначив, що офіційним моніторингом супутникового телемовлення ТОВ «Новини 24 години», логотип: «NewsOne», здійсненим Нацрадою 25 вересня 2017 року виявлено ознаки порушення вимог пунктів а) та в) частини першої статті 59 Закону №3759-XII.
3.5. Згідно акту перевірки порушення полягало у наступному:
виявлено три фрагменти ефіру, у яких поширювалася інформація про розгляд комітетом фінансових питань Конгресу США питання щодо корупції у Національному банку України: часовий відрізок 21:27-21:28; час 21:39, часовий відрізок 23:05-23:06. Зокрема, під час прямого включення з Вашингтону кореспондентки телеканалу «NewsOne» Дарії Заревної, вона зазначила, що перебуває перед Капітолієм, у якому відбуватиметься засідання фінансового комітету Конгресу США з питань розслідування корупційних діянь Валерії Гонтаревої на посаді глави Національного банку України (пряме включення транслювалося як ексклюзив).
При цьому в акті вказано, що ні ця кореспондентка, ні інші працівники ТОВ «Новини 24 години», не перевірили дану інформацію на предмет її достовірності, хоча мали можливість це зробити.
Зазначено, що Комітет з фінансових питань США є постійно діючим комітетом Конгресу США, який має офіційний сайт, на якому у відкритому доступі постійно оновлюється інформація щодо запланованих та таких, що вже відбулися, слухань.
В акті перевірки зроблено висновок, що ТОВ «Новини 24 години», логотип: «NewsOne», 25 вересня 2017 року поширило в своєму ефірі недостовірну інформацію, не перевіривши її, тим самим порушило вимоги пунктів а) та в) частини першої статті 59 Закону №3759-XII.
3.6. Розглянувши акт перевірки від 13 грудня 2017 року №63 ПП/КВ/ПС/17, висновок Незалежної медійної ради від 2 листопада 2017 року №20, Нацрада прийняла рішення від 21 грудня 2017 року №2476, яким визнала порушення ТОВ «Новини 24 години» пунктів а) та в) частини першої статті 59 Закону №3759-XII, і оголосила позивачу попередження.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. Аргументами в обґрунтування скарги позивач зазначає те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, зокрема:
4.1. Суд першої інстанції застосував під час розгляду справи Інструкцію про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу (затверджена рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення 08.02.2012 №115, у редакції рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 09 листопада 2017 року №2127, зареєстровано у МЮ України 05 грудня 2017 року за №1468/31336) у редакції, яка не була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Проте ця Інструкція на час призначення перевірки та прийняття оскарженого рішення не містила поняття моніторингу телерадіопрограм. Суд апеляційної інстанції вказані порушення норм матеріального права не усунув.
4.2. Суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми пунктів а) та в) частини 1 статті 59 Закону України «Про телебачення і радіомовлення». Стосовно пункту а) позивач вказує на те, що ця норма є бланкетною, проте ні відповідач не вказав у оскарженому рішенні ні суди не вказали у судових рішеннях яке саме законодавство порушив позивач. Стосовно пункту в) позивач вказує, що він зобов`язує телерадіоорганізацію поширювати об`єктивну інформацію. Однак у оскарженому рішенні відповідальність застосовано за поширення недостовірної інформації. На переконання позивача суди попередніх інстанцій помилково ототожнили вказані поняття.
4.3. Суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 60 Закону України «Про телебачення та радіомовлення», оскільки поклали на творчого працівника телерадіокомпанії обов`язок перевіряти достовірність одержаної ним інформації з офіційного джерела, яким у цьому випадку є народний депутат ОСОБА_1 . У зв`язку з цим позивач вважає, що відповідачем прийняттям оскарженого рішення порушено статтю 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
4.4. Було порушено правила здійснення судочинства судом першої інстанції. Так, при відкритті провадження у справі суд ухвалив розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження. Проте головуючий 13.03.2018 відкрив підготовче судове засідання і оголосив у ньому перерву до 22.03.2018. 22.03.2018 суд у судовому засіданні заслухав пояснення сторін і перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження. На думку позивача такі порушення норм частини 6 статті 260, частини 3 статті 262 КАС України порушують його право на справедливий та неупереджений суд.
4.5. Судами попередніх інстанцій було порушено вимоги частин 1 та 4 статті 242 КАС України, оскільки у мотивувальній частині рішень судів не надано оцінки аргументам позивача, викладеним у позовній заяві та апеляційній скарзі не досліджено надані ним докази і не надано цим доказам правової оцінки та не наведені мотиви їх відхилення. На переконання позивача це також позбавило його права на справедливий суд.
4.6. Суд першої інстанції під час розгляду справи у порядку письмового провадження прийняв до розгляду додаткові пояснення, надані суду 23.04.2018. При цьому у судовому рішенні не мотивував факту прийняття або факту відхилення таких пояснень. На переконання позивача це є порушенням його права на рівність сторін при розгляді судової справи.
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначається про законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій і відсутність підстав для задоволення позову. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Правильність застосування норм матеріального права судом перевіряються у їх редакції на час спірних правовідносин.
7. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. Спірні правовідносини регулюються, зокрема, Законами України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», «Про телебачення і радіомовлення».
10. За статтею 1 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
11. Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону.
12. При цьому, на виконання вимог Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада Рішенням від 08.02.2012 №115 затвердила Інструкцію про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу (зареєстрована у МЮ України 24 лютого 2012 року за № 313/20626 (далі - Інструкція №115).
13. Підпунктом 2.3. пункту 2 цієї інструкції у редакції на час призначення і проведення перевірки однією з підстав для здійснення позапланових перевірок було виявлення Національною радою під час проведення моніторингу телерадіопрограм ознак порушення ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії. При цьому зміст поняття моніторингу не було розкрито.
14. Суд першої інстанції до спірних правовідносин застосував Інструкцію №115 у редакції, яка набрала чинності 05.01.2018. Тобто до спірних правовідносин було застосовано нормативно-правовий акт, який був не чинним на час їх виникнення. Проте суд апеляційної інстанції вказане неправильне застосування норм матеріального права не усунув у порядку, визначеному статтею 317 КАС України та залишив у цій частині судове рішення першої інстанції без змін.
15. Крім того, як у суді першої так і у суді апеляційної інстанції позивач підставами позову вказував порушення відповідачем порядку перевірки, яке на його переконання полягало у тому, що на законодавчому рівні та час призначення і проведення перевірки не було визначено поняття «офіційного моніторингу телерадіопрограм». Не було визначено це поняття, порядок здійснення такого моніторингу, і підзаконними нормативно-правовими актами. Проте підставою для проведення позапланової перевірки відповідач вказав саме встановлення порушення пунктів а) та в) статті 59 Закону України «Про телебачення та радіомовлення» під час здійснення моніторингу супутникового телемовлення ТОВ «НОВИНИ 24 ГОДИНИ».
16. Іншою підставою позову ТОВ «НОВИНИ 24 ГОДИНИ» зазначало порушення відповідачем вимог статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 15 Конституції України, статті 24 Закону України «Про інформацію та статті 5 Закону України «Про телебачення та радіомовлення», а також у зв`язку з цим неправильне застосування норм статті 60 Закону України «Про телебачення та радіомовлення». На думку позивача порушення полягає у тому, що у спірних правовідносинах відповідач порушив право засобу масової інформації на свободу слова.
Зокрема, вказував, що основною ідеєю у поданій журналістами інформації було висвітлення доповіді народного депутата України ОСОБА_1 про корупцію у державному органі - Національному банку України. Ця інформація є суспільнозначимою і її обмеження мало бути ґрунтовно підтверджено відповідачем. Обговорення чи поширення такої інформації журналістами у цьому випадку не заборонено навіть у разі сумніву у її вірогідності. Крім того, на думку позивача, така інформація є інформацією, отриманою з офіційного джерела, яким є народний депутат України.
Позивач також зазначав, що пункт в) частини 1 статті 59 Закону України «Про телебачення та радіомовлення», порушення якого зазначено у оскарженому рішенні відповідача, встановлює обов`язок для телерадіоорганізацій поширювати об`єктивну інформацію. Проте у оскарженому рішенні відповідача зазначено, що ТОВ «НОВИНИ 24 ГОДИНИ» поширило у своєму ефірі недостовірну інформацію і за це до нього застосовані санкції у вигляді попередження. На переконання позивача поняття «поширення об`єктивної інформації» та «поширення недостовірної інформації» за своєю суттю не є тотожними. Поширення недостовірної інформації стосується правовідносин між телеглядачами, слухачами і телерадіоорганізацією та врегульовано нормами статей 64, 65 Закону України «Про телебачення та радіомовлення» і спростування такої інформації можливе шляхом вирішення приватно-правового спору. Це питання не врегульовується через втручання державних органів.
17. Суд першої інстанції також встановив, що актом перевірки від 13 грудня 2017 року встановлено, що ТОВ «НОВИНИ 24 ГОДИНИ» поширило у своєму ефірі недостовірну інформацію.
18. Проте ні суд першої інстанції ні суд апеляційної інстанції наведеним вище доводами позовної заяви та апеляційної скарги жодної оцінки не надали. Докази з цього приводу не дослідили. Це є порушенням вимог частини 2 статті 73 КАС України, якою встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
19. Відповідно до частин першої, другої, третьої та четвертої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеного цим Кодексом.
20. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
21. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
22. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
23. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про відповідність або невідповідність дій учасників справи вимогам Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
24. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини 2 статті 353 КАС України у редакції до 08.02.2020 є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 327 344 349 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НОВИНИ 24 ГОДИНИ» задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Бевзенко