ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/501/17
адміністративне провадження №К/9901/51090/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_4 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, треті особи: Комунальне підприємство "Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі", Київська міська рада, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у м. Києві, про визнання протиправним та скасування рішення і наказу, за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко Т.Р., Губської Л.В., Собківа Я.М. від 11.04.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2017 року ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 , позивач) звернулася з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр, відповідач), треті особи: Комунальне підприємство "Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі", Київська міська рада, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у м. Києві, у якому просила:
- визнати протиправним рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в тому числі таке, що викладене у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302;
- визнати протиправним і скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 №335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302 (далі - спірні протокол і наказ).
2. В обґрунтування позову наводились аргументи про те, що спірні протокол і наказ, на думку ОСОБА_4 , є протиправними, оскільки вона не допускала порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, про які іде мова в оскаржуваних актах Держгеокадастру.
3. Позивач наголошувала на тому, що проект землеустрою, під час розроблення якого, на думку відповідача, нею були допущенні порушення законодавства, розроблений у відповідності з вимогами чинних на той час правових норм, зокрема, з урахуванням приписів статті 22 Закону України від 15.01.1999 №401-XIV «Про столицю України - місто-герой Київ» та пункту 7 рішення Київської міської ради XI сесія VI скликання від 28.02.2013 №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві», яке нечинним або незаконним не визнавалось і не скасовувалось, в тому числі у судовому порядку, а отже було обов`язковим до виконання, як це передбачено статтею 73 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
4. Окрім цього, ОСОБА_4 звертала увагу й на те, що висновок експерта державної експертизи органу Держгеокадастру про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 12.10.2016 №2/82-16 про непогодження проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 складений експертом Волчком С.В. із грубим порушенням вимог положень частини восьмої статті 186-1 Земельного кодексу України та оскаржений до Окружного адміністративного суду міста Києва.
5. З цього приводу позивач вказувала, що, на її переконання, позиція Держгеокадастру стосовно відмови у погодженні проектів землеустрою щодо відведення ділянок у м. Києві, які розроблені не за рішенням міськради, а за резолюцією її секретаря, є безпідставною та такою, що порушує конституційні права фізичних і юридичних осіб, передбачених статтею 58 Конституції України.
6. У мотивах позовної заяви містились й аргументи про те, що відповідачем не доведено допущення позивачкою саме грубого порушення нею вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою й, враховуючи відсутність закріпленої у законодавстві регламентації поняття «грубого порушення», ОСОБА_4 вважає, що Держгеокадастр, при прийнятті спірних протоколу і подання, повинен був взяти до уваги усі обставини, зокрема, з`ясувати ступінь вини позивачки у вчиненні порушень, які, на думку останнього, були допущенні ОСОБА_4 , а також забезпечити ї участь у процесі прийняття цих рішень і надання пояснень особою, стосовно якої розглядається питання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
7. Спираючись на викладене, ОСОБА_4 вважає, що у відповідача не виникло передбачених законом достатніх правових підстав для прийняття спірних рішень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2017 позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано подання кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.12.2016 №16/678 в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302; визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 №335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302.
9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 , розроблено на підставі чинного дозволу на розроблення проекту документації із землеустрою, отриманого відповідно до діючого законодавства та рішень органу місцевого самоврядування
10. Суд першої інстанції у своїй постанові також вказав, що в ході судового розгляду справи представником відповідача не було надано належних доказів, які б підтверджували правомірність підстав та законність оскаржуваних подання та наказу, а також жодних доказів того, що позивачем з метою погодження проекту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки мало б бути надано саме рішення Київської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки а не лист-доручення (резолюція) заступника міського голови - секретаря Київської міської ради.
11. За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про недоведеність відповідачем факту вчинення позивачкою, як сертифікованим інженером-землевпорядником, грубих порушень, у зв`язку з чим констатував відсутність підстав для внесення кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302 та прийняття Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру 14.12.2016 наказу №335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання вищевказаного кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
12. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2018 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
13. Скасовуючи прийняту судом першої інстанції постанову, апеляційний суд визнав помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність грубих порушень сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_4 вимог законодавства та дотримання позивачем норм пункту 7 рішення Київської міської ради від 28.02.2013 №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності у місті Києві», оскільки матеріали справи не містять дозволу на розробку проекту землеустрою.
14. Пояснень щодо того, чому лише у 2015 році позивачем розроблено проект землеустрою за зверненням громадянина у 2008 році сторонами суду апеляційної інстанції не надано, як і пояснень того, що термін дії згоди на розроблення документації із землеустрою становить чотири місяці з дня її підписання Київським міським головою або заступником міського голови - секретарем Київради.
15. Крім цього, як зазначено у постанові суду апеляційної інстанції, сторонами під час розгляду справи не було надано згоди на розроблення документації із землеустрою, яка б відповідала вимогам рішення Київської міської ради №457/1867 від 15.07.2004 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві».
16. Також, суд апеляційної інстанції, з посиланням на правові висновки, наведені у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 № 21-358а13 та постанові Вищого адміністративного суду України від 14.08.2014 № К/800/651/14, зауважив, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання про надання земельної ділянки у власність чи користування повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.
17. Зважаючи на вищенаведене, апеляційний суд дійшов висновку про те, що відповідач, оформлюючи подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, зокрема, і стосовно ОСОБА_4 , яке разом із відповідним витягом з протоколу засідання кваліфікаційної комісії направлено до Держгеокадастру, а також приймаючи спірний наказ в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 , діяв в межах наданих йому повноважень та відповідно до норм чинного законодавства й прав останньої не порушив.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
18. Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, ОСОБА_4 , посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, подала касаційну скаргу, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 08.04.2016 ОСОБА_4 видано кваліфікаційний сертифікат №013302, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації із оцінки земель (крім грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість гранатових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.
20. Відповідно до Земельного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», згідно з Порядком набуття права на землю юридичними особами та громадянами у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 14.03.2002 №13/1747, громадянин ОСОБА_3 у 2008 році звернувся із заявою (клопотанням) до Київської міської ради про надання йому у власність земельної ділянки для будівництва, експлуатації, обслуговування житлового будинку та господарських будівель по
АДРЕСА_2 . Листом - дорученням заступника Київського міського голови - секретаря Київради Довгого О. №29/233-4436 від 20.02.2008 ОСОБА_5 направлено заяву гр. ОСОБА_3 для розгляду та надання відповіді.
22. Головним управлінням земельних ресурсів (наразі Департамент земельних ресурсів), який є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та виконує функції з місцевого органу державної виконавчої влади з питань земельних відносин, видано Комунальному підприємству «Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі» Реєстраційний лист на складання документації із землеустрою від 16.03.2009 (кадастрова справа А-14555).
23. На підставі вищевказаної заяви (клопотання), листа - доручення заступника голови - секретаря Київської міської ради, реєстраційного листа на складання документації із землеустрою від 16.03.2009, документації із землеустрою, завдання на виконання робіт та договору, укладеного з Комунальним підприємством «Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі», інженером-землевпорядником ОСОБА_4 розроблено у 2015 році проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва, експлуатації, обслуговування житлового будинку та господарських будівель по
АДРЕСА_3 . Розроблений проект землеустрою, відповідно до статті 186-1 Земельного кодексу України, передано на погодження до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві.
25. Головним управлінням Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві надано висновки від 16.05.2016 №362/41-16 та від 30.08.2016 №836/41-16, а також від 28.09.2016 №982/41-16 щодо необхідності доопрацювання зазначеної документації із землеустрою.
26. Після усунення недоліків, зазначених у висновках, позивачем повторно подано проект землеустрою на погодження до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві.
27. Водночас, експертом державної експертизи органу Держгеокадастру Волчком С.В. підготовлено висновок від 12.10.2016 №2/82-16, відповідно до якого не погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з причин відсутності підстав (рішення органу місцевого самоврядування) щодо надання дозволу на його розроблення.
28. Головним управлінням Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві направлено лист від 18.10.2016 №21-26-0.1-12515/2-16 до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з проханням вжити відповідних заходів до сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_4 (кваліфікаційний сертифікат від 08.04.2016 №013302) з тих причин, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 , було подано на погодження до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з грубим порушенням чинного законодавства, а саме; проект землеустрою розроблявся на підставі листа-доручення заступника міського голови - секретаря Київської міської ради від 20.02.2008 №29/233-4436, замість рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яке повинна була прийняти Київська міська рада на її пленарному засіданні сесії
29. Кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру сформовано подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, зокрема, і ОСОБА_4 яке направлено разом із витягом з протоколу засідання кваліфікаційної комісії від 30.11.2016 №12 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
30. Листом - дорученням від 15.12.2016 №31-28-0.23-19541/2-16 Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру поінформовано позивача про те, що, відповідно до наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 №335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів», на підставі подання Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.12.2016 №16/678, яке викладено у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302, відповідно до частини дев`ятнадцятої статті 66 та частини третьої статті 68 Закону України «Про землеустрій», кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302 анульовано.
31. Не погодившись із вищевказаними поданням та наказом, позивач звернулася до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
32. У касаційній скарзі ОСОБА_4 висловлює незгоду з оскаржуваним судовим рішенням апеляційного суду, оскільки вважає, що таке є незаконним та необґрунтованим й, на її переконання, ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, отже підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови суду першої інстанції, яка скасована помилково.
33. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, ОСОБА_4 , окрім аргументів, які є аналогічними тим, що були викладені нею у позовній заяві, зазначає, що судом апеляційної інстанції було порушено вимоги статті 165 Кодексу адміністративного судочинства України й не надано їй можливості надати свої коментарі та пояснення щодо поданих третьою особою (Київською міською радою) письмових пояснень.
34. Позивачка також вважає помилковими висновки апеляційного суду про те, що у листі - дорученні, складеному у 2008 році, була відсутня вказівка (дозвіл) на розроблення проекту землеустрою, оскільки на той час, жодним законом або іншим нормативно-правовим актом не було затверджено конкретної форми дозволу на розроблення проекту землеустрою, його змісту та інших істотних даних і умов, які він повинен містити, та які б додатково регулювали чи впливали на розроблення документації із землеустрою.
35. Скаржниця наголошує, що рішенням Київської міської ради від 14.03.2002 №313/1747 «Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві», яким на той час регулювалось питання набуття права на землю юридичними особами та громадянами у м. Києві, також не було затверджено форму клопотання та форму дозволу (вказівки) на розроблення проекту землеустрою. З огляду на викладене, у касаційній скарзі висловлюються аргументи стосовно того, що надання доручення (резолюції) заступником міського голови - секретаря ради для розгляду заяви та надання відповіді в установленому порядку, на думку скаржниці, було підставою для вчинення усіх дій, передбачених вищевказаним рішенням Київської міської ради, в тому числі дії з розроблення і складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
36. У мотивах касаційної скарги вказано й про те, що рішення Київської міської ради від 14.03.2002 №313/1747 «Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві» втратило чинність на підставі рішення Київської міської ради від 28.05.2009 №547/1603 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867 «Про врегулювання процедури передачі в користування земельних ділянок в м. Києві», пунктом 1 розділу 10 якого було передбачено, що надані до набуття чинності цим Порядком доручення та згоди на розроблення документації із землеустрою є підставою для розроблення відповідної документації із землеустрою. При цьому, ОСОБА_4 зазначає, що рішення Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867 в редакції рішення Київської міської ради від 28.05.2009 №547/1603 мало назву «Про прядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві», а тому, на переконання скаржниці, посилання у письмових поясненнях Київської міської ради на її ж рішення від 15.07.2004 №457/1867, як і застосування такого рішення судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи, є помилковим.
37. Крім того, у касаційній скарзі наголошується й на необґрунтованості тверджень апеляційного суду про те, що сторонами не було надано пояснень стосовно причин розгляду у 2015 році відповідного звернення громадянина, поданого у 2008 році з приводу розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки такі пояснення було фактично подано ще до суду першої інстанції, однак не враховано при здійсненні апеляційного перегляду справи.
38. Наведене, на думку ОСОБА_4 , вкотре доводить правильність її доводів про неповний розгляд цієї справи і ухвалення внаслідок цього необґрунтованого судового рішення.
39. На переконання позивачки суд апеляційної інстанції не врахував й того, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не входить до переліку питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, а також проігнорував положення статті 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», пунктом 2 якої визначені додаткові права Київської міської ради, зокрема, визначати особливості землекористування.
40. Вищевикладене, як вважає скаржниця, засвідчує, що відповідні рішення Київської міської ради, які у різні періоди часу урегульовували особливості порядку набуття прав на землю у місті Києві, були прийняті саме в порядку реалізації повноважень, визначених статтею 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» і давали підстави для подальшого розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у місті Києві згідно з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або його заступника - секретаря Київради.
41. Отже, скаржниця, посилаючись на усе вищевикладене, вважає, що нею не було допущено жодних порушень законодавства під час складання і розроблення проекту землеустрою, а тому й передбачені законом підстави для анулювання виданого їй сертифіката інженера-землевпорядника у даному конкретному випадку - відсутні. У зв`язку з цим, ОСОБА_4 наполягає на помилковості висновків суду апеляційної інстанції про законність оскаржуваних рішень і відсутність підстав для задоволення цього позову й наголошує на законності та обґрунтованості постанови суду першої інстанції про задоволення позову.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
42. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
43. Відповідно до частин шостої та сьомої статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент звернення заявника із клопотанням про надання земельної ділянки, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.
Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.
44. Згідно з положеннями частин восьмої - одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України, проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування.
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
45. Рішенням Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867, було затверджено «Порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві».
46. Так, відповідно до статті 9 вищезазначеного Порядку (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), підставою для розроблення документації із землеустрою є згода Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради та технічне завдання на розробку відповідної документації із землеустрою, погоджене з Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (КМДА).
Особи, які отримали відповідно до цього Регламенту згоду на розроблення документації із землеустрою, мають право звертатися із відповідним замовленням до землевпорядних організацій.
Умови і терміни розроблення документації із землеустрою визначаються договором, укладеним між замовником і виконавцем цих робіт (землевпорядною організацією).
Землевпорядна організація може приступати до розроблення документації із землеустрою після отримання згоди та затвердження зацікавленою особою (замовником) технічного завдання на розроблення відповідної документації із землеустрою.
47. Абзацами першим, другим частини першої статті 10 Порядку передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві передбачено, що термін дії згоди на розроблення документації із землеустрою становить чотири місяці з дня її підписання Київським міським головою або заступником міського голови - секретарем Київради.
Погоджена документація із землеустрою разом із супроводжувальним листом подається землевпорядною організацією до Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (КМДА) для розгляду, підготовки проекту рішення Київської міської ради та його передачі до Київської міської ради для прийняття відповідного рішення в порядку, визначеному розділом 4 цього Регламенту. Якщо документація із землеустрою не буде подана у визначений строк до Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (КМДА), то згода втрачає чинність і відповідна земельна ділянка включається до переліку земельних ділянок, права на які набуваються на конкурсних засадах в порядку, визначеному законодавством.
48. Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначає Закон України «Про землеустрій», за приписами статті 1 якого документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.
49. За змістом абзаців першого, п`ятого статті 50 Закону України «Про землеустрій проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають, окрім іншого, рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом).
50. Статтею 26 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі. Розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
Взаємовідносини замовників і розробників документації із землеустрою регулюються законодавством України і договором.
Подання документації із землеустрою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру від імені замовника документації здійснюється її розробником, якщо інше не встановлено договором.
51. Відповідно до частин другої - четвертої статті 28 Закону України «Про землеустрій» розробники документації із землеустрою зобов`язані: а) дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою; б) інформувати зацікавлених осіб про здійснення землеустрою; в) виконувати всі умови договору; г) виконувати роботи із складання документації із землеустрою у строк, передбачений договором. Максимальний строк складання документації із землеустрою не повинен перевищувати шести місяців з моменту укладення договору.
Розробники документації із землеустрою несуть відповідно до закону відповідальність за достовірність, якість і безпеку заходів, передбачених цією документацією.
У разі невиконання або неналежного виконання умов договору при здійсненні землеустрою, розробники документації із землеустрою несуть відповідальність, передбачену договором і законом.
52. Згідно з приписами частин другої - четвертої статті 68 Закону України «Про землеустрій» особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.
Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:
грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;
рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;
наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;
з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.
На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.
53. Основні засади роботи кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.01.2016 №11, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.02.2016 за №265/28395.
54. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ вищеназваного Порядку, до повноважень Кваліфікаційної комісії належить, зокрема, розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю); прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста у випадках, визначених законом.
55. Пунктами 19 та 20 розділу ІІІ цього ж Порядку передбачено, що кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з такої підстави, як грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
56. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
57. Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром, зокрема, за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статей 66 та 68 Закону України «Про землеустрій».
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
58. З системного аналізу вищенаведених законодавчих приписів вбачається, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Комісія, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
59. Такий правовий висновок наведено у постанові Верховного Суду від 23.01.2020 у справі №821/1216/17.
60. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для розгляду кваліфікаційною комісією питання про анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, виданого ОСОБА_4 , слугував лист Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві, у якому повідомлялось про вчинення позивачкою грубих порушень законодавства, а саме - розроблення проекту землеустрою на підставі листа-доручення заступника міського голови - секретаря Київської міської ради від 20.02.2008 №29/233-4436, а не рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яке повинна була прийняти Київська міська рада на її пленарному засіданні сесії.
61. На засіданнях кваліфікаційної комісії, після додаткового вивчення та опрацювання матеріалів, які є підставою для анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, виданого ОСОБА_4 , було підтверджено факт розроблення вказаною особою документації із землеустрою (проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки фізичній особі) з порушенням частин шостої, сьомої статті 118 Земельного кодексу України, статті 50 Закону України «Про землеустрій» та статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки відповідно до матеріалів проекту відведення, зокрема, технічного завдання, така документація була розроблена на підставі листа-доручення заступника міського голови - секретаря Київради, а не відповідного рішення Київської міської ради.
62. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що такі порушення дійсно мали місце й з цього приводу звертає увагу на правову позицію, висловлену у постанові Верховного Суду від 12.02.2019 у справі №826/7314/16.
63. У вищевказаній постанові Верховного Суду зазначено, що питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, тобто Київської міської ради.
64. Колегія суддів відзначала й те, що у Київської міської ради відсутнє законодавче право делегувати свої повноваження, оскільки, рішення Київської міської ради від 28.02.2013 №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» та Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (КМДА), затвердженого рішенням Київської міської ради №182/342 від 19.12.2002, не мають статусу законів.
65. Не є законами й рішення Київської міської ради від 28.05.2009 №547/1603 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867 «Про врегулювання процедури передачі в користування земельних ділянок в м. Києві», пунктом 1 розділу 10 якого було передбачено, що надані до набуття чинності цим Порядком доручення та згоди на розроблення документації із землеустрою є підставою для розроблення відповідної документації із землеустрою.
66. При цьому, нормами Конституції України, що мають пряму дію, зокрема статтею 14, чітко визначено, що набуття права власності на землю здійснюється виключно відповідно до закону, а тому делегування Київською міською радою повноважень щодо розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є безпідставним.
67. Вищевказане дає підстави для висновку, що позивачка, діючи як розробник документації із землеустрою і маючи закріплений у статті 28 Закону України «Про землеустрій» обов`язок дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою, була зобов`язана, при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, враховувати, насамперед, норми Конституції України, що мають пряму дію, і вимоги законів України.
68. У даному ж випадку ОСОБА_4 , розробляючи документацію із землеустрою, керувалась нормативно - правовими актами органу місцевого самоврядування, які за своєю юридичною силою поступаються нормам Конституції і законів України, і не врахувала імперативних положень статті 118 Земельного кодексу України та статті 50 Закону України «Про землеустрій», якими передбачено надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності виключно у формі рішення відповідної сільської, селищної, міської ради (а не відповідного листа - доручення заступника міського голови - секретаря міської ради) і наявність такого рішення у складі проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
69. Як встановили суди попередніх інстанцій, розглядаючи цю справу, до проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва, експлуатації, обслуговування житлового будинку та господарських будівель по АДРЕСА_1 , розробленого ОСОБА_4 , не було включено відповідного рішення Київської міської ради, яким було б надано дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою і такого рішення у дійсності не приймалось.
70. Колегія суддів враховує, що Закон України «Про землеустрій» не містить визначення поняття «грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів», яке застосоване у статті 68 цього Закону. Тому це поняття носить оціночний характер і для з`ясування характеру певного допущеного порушення слід досліджувати його в сукупності з усіма обставинами його вчинення та з урахуванням попередніх проступків. У кожному конкретному випадку наявність факту допущення особою саме грубого порушення повинна встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.
71. Тобто, визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв, кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об`єктивних ознак здійснюваного порушення; суб`єктивних ознак здійснюваного порушення.
72. Правова позиція аналогічного змісту неодноразово викладалась Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.05.2020 у справі №820/429/17, від 30.07.2020 у справі №818/1989/17 від 03.12.2020 у справі №810/1097/18, тощо.
73. Верховний Суд вважає, що приписи законодавства, якими було встановлено обов`язковість згоди уповноваженого органу місцевого самоврядування на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність фізичній особі земельної ділянки комунальної власності, з огляду на вимоги, які ставляться до кваліфікації інженера-землевпорядника, не повинні були викликати труднощів у їх розумінні і застосуванні позивачкою, однак, фактично були нею проігноровані й, за відсутності на те об`єктивних причин, було надано перевагу підзаконному (локальному) акту органу місцевого самоврядування, який вимогам Конституції та законів України прямо суперечив.
74. Колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що позивачкою, як інженером-землевпорядником, було вчинено саме грубе порушення вимог нормативно-правових актів, якими врегульовані земельні відносини, оскільки внаслідок цього, було розроблено проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки за відсутності для цього правових підстав, а саме - без відповідного дозволу власника такої земельної ділянки, у даному випадку Київської міської ради, яка уповноважена законом на розпорядження цим нерухомим майном від імені та в інтересах територіальної громади міста.
75. Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд констатує, що оскаржувані позивачкою рішення відповідача прийняті ним на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України і прав ОСОБА_4 не порушують.
76. Доводи ж касаційної скарги таких висновків не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих міркувань, переконливих аргументів, які б давали підстави вважати інакше.
77. Не свідчить про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови апеляційного суду й наведені скаржницею обґрунтування про те, що судом апеляційної інстанції було порушено вимоги статті 165 Кодексу адміністративного судочинства України й не надано їй можливості надати свої коментарі та пояснення щодо поданих третьою особою (Київською міською радою) письмових пояснень.
78. Колегія суддів звертає увагу, що вищезгаданою статтею Кодексу адміністративного судочинства України урегульовано питання надання пояснень третьої особи щодо позову або відзиву на стадії розгляду справи у суді першої інстанції, а отже посилання ОСОБА_4 на порушення апеляційним судом цієї норми процесуального права апеляційним судом при здійсненні ним апеляційного перегляду справи є безпідставним.
79. Слід наголосити й на тому, що глава перша розділу III «ПЕРЕГЛЯД СУДОВИХ РІШЕНЬ» Кодексу адміністративного судочинства України, якою регламентовано порядок здійснення апеляційного провадження у справі, передбачає право учасників справи (до яких за змістом частини першої статті 42 цього ж Кодексу належать і треті особи) подати до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом апеляційної інстанції в ухвалі про відкриття апеляційного провадження (стаття 304).
80. У даному ж випадку третя особа - Київська міська рада відзиву на апеляційну скаргу не подавала, а на вимогу апеляційного суду подала письмові пояснення у межах встановленого цим судом строку. Утім Кодекс адміністративного судочинства України не регламентує умови і строк ознайомлення інших учасників справи з такими письмовими поясненнями.
81. В той же час, частина третя статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України надає учасникам справи право, зокрема, ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, копії, брати участь у дослідженні доказів, ставити питання іншим учасникам справи, подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб.
82. Використання своїх прав здійснюється учасниками справи вільно, на власний розсуд і виходячи з їхніх потреб, особисто визначених ними ж самими, тобто суб`єктивно.
83. Про подання Київською міською радою письмових пояснень було оголошено головуючим суддею під час судового засідання і це клопотання вирішено протокольною ухвалою, занесеною до журналу судового засідання.
84. Позивачка ж, яка також брала участь у судовому засіданні, маючи право ознайомитись із такими поясненнями і, у разі необхідності, просити суд про оголошення перерви у розгляді справи із наданням їй необхідного для цього часу, відповідних клопотань не заявляла, й не висловила заперечень проти приєднання цих пояснень до матеріалів справи, не зазначила у касаційній скарзі про обставини, які об`єктивно перешкоджали їй у реалізації відповідних процесуальних прав або унеможливили це.
85. З протоколу судового засідання суду апеляційної інстанції, наявного у матеріалах справи, вбачається, що ОСОБА_4 надавала письмові та усні пояснення після подання письмових пояснень третьою особою, виступала у судових дебатах і не була обмежена у можливості заявляти відповідні клопотання, ставити іншим учасникам справи запитання та отримувати відповіді на них.
86. У зв`язку з наведеним, колегія суддів не вбачає підстав вважати обґрунтованими доводи скаржниці про те, що судом апеляційної інстанції було допущено порушення її процесуальних прав або норм процесуального права, при здійсненні апеляційного перегляду справи, або недотримано принципу адміністративного судочинства щодо рівності сторін перед законом і судом.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
87. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
88. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.
89. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2018 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук