ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2023 року
м. Київ
справа №826/6011/16
адміністративне провадження № К/9901/54405/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Коваленко Н.В., Кравчук В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ірпінської міської ради Київської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.01.2018 (суддя - Катющенко В.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2018 (судді - Парінов А.Б., Беспалов О.О., Федотов І.В.)
у справі за позовом Першого заступника прокурора Київської області до Головного територіального управління юстиції у Київській області, державного реєстратора прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Київській області, треті особи: Державне підприємство «Київське лісове господарство», Ірпінська міська рада Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Перший заступник прокурора Київської області звернувся до суду з позовом, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Київській області Тютюна Д. С. від 25.12.2015 № 27527236 про проведення державної реєстрації права власності з формою власності: комунальна, на земельну ділянку, що розташована: Київська область, м. Ірпінь, вул. Соборна, кадастровий номер земельної ділянки 3210900000:01:175:0033, за суб`єктом: Ірпінська міська рада Київської області, податковий номер 33800777.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення прийнято державним реєстратором без жодної правової підстави, оскільки відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:01:175:0033 відноситься до земель державної власності.
При цьому прокурор стверджує, що факт віднесення вказаної земельної ділянки до земель державної власності підтверджується й рішенням Господарського суду Київської області від 18.10.2012 № 26/111-12, яким установлено, що спірна земельна ділянка належить до земель державної власності лісогосподарського призначення та перебуває у постійному користуванні ДП «Київське лісове господарство».
Разом з тим, всупереч вимогам статей 3, 18, 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державним реєстратором протиправно прийнято рішення від 25.12.2015 № 27527236 про реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку з кадастровим номером 3210900000:01:175:0033, яке, на думку прокурора, підлягає скасуванню.
ВСТАНОВЛЕНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Київській області Тютюна Д.С. від 25.12.2015 № 27527236 зареєстровано право комунальної власності на земельну ділянку кадастровий номер 3210900000:01:175:0033, що розташована за адресою: Київська область, м. Ірпінь, вул. Соборна, за Ірпінською міською радою Київської області.
З наданого Ірпінською міською радою Київської області державному реєстратору витягу з Державного земельного кадастру від 30.01.2015 № НВ-3203918402015 вбачається, що земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:01:175:0033 належить до земель державної власності. Цільове призначення земельної ділянки: 02.03 «Землі житлової та громадської забудови для будівництва багатоповерхових житлових будинків та громадської забудови». При цьому, у витягу зазначено, що власником зазначеної земельної ділянки є Ірпінська міська рада на підставі державного акта від 17.04.2006 серія ЯЯ номер 152637.
В той же час, рішенням Господарського суду Київської області від 18.10.2012 у справі №26/111-12, яке набрало законної сили 05.11.2012, визнано незаконним та скасовано рішення Ірпінської міської ради від 22.12.2005 №1501-42-ІУ «Про надання дозволу на збір матеріалів погодження місця розташування земельної ділянки для проектування та будівництва багатоповерхових житлових будинків в м. Ірпінь»; визнано незаконним та скасовано рішення Ірпінської міської ради від 01.02.2006 № 1626-45-ІУ «Про надання дозволу ДП «Київське лісове господарство» на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в м. Ірпінь, вул. ІІІ-Інтернаціоналу для будівництва багатоповерхових житлових будинків та громадської забудови»; визнано незаконним та скасовано рішення Ірпінської міської ради від 02.03.2006 № 1718-46-ІУ «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється державному підприємству «Київське лісове господарство» для будівництва багатоповерхових житлових будинків та громадської забудови в м. Ірпінь, вул. ІІІ-Інтернаціоналу»; визнано недійсним державний акт серії ЯЯ номер 152637 від 17.04.2006 на право постійного користування ДП «Київське лісове господарство» земельною ділянкою площею 15,0 га в м. Ірпінь по вул. ІІІ-Інтернаціоналу з цільовим призначенням для будівництва багатоповерхових житлових будинків та громадської забудови та скасовано його реєстрацію.
Указаним судовим рішенням установлено, що Ірпінською міською радою в порушення вимог Земельного і Лісового кодексу України та Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» без наявності всіх передбачених погоджень проекту землеустрою та без проведення обов`язкової державної землевпорядної експертизи прийнято рішення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки лісогосподарського призначення площею 15 га, повноваження щодо вилучення якої, відповідно до частини дев`ятої статті 149 Земельного кодексу України, належать Кабінету Міністрів України.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.01.2018, яке постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2018 залишено без змін, позов задоволено в повному обсязі.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відомості витягу з Державного земельного кадастру від 30.01.2015 № НВ-3203918402015, що був поданий для державної реєстрації, є суперечливими, а тому з нього неможливо встановити набуття прав на земельну ділянку, у зв`язку з чим у державного реєстратора були підстави для відмови у проведенні такої реєстрації на підставі пункту 4 частини першої статті 24 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги Ірпінська міська рада Київської області посилається на те, що, по-перше, судами не було перевірено наявність повноважень прокурора для подання позову, адже останній не обґрунтував правових підстав для захисту інтересів Держсільгоспінспекції; а, по-друге, суди не встановили, в чому саме полягає протиправність рішення державного реєстратора, оскільки заявником було подано повний перелік документів, необхідних для проведення державної реєстрації прав та їх обтяжень, а реєстратором, в свою чергу, встановлено відсутність даних, які б перешкоджали проведенню державної реєстрації прав на земельну ділянку.
Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.
У відзиві на касаційну скаргу Прокуратура Київської області посилається на те, що оскільки державним реєстратором зареєстровано право комунальної власності за Ірпінською міською радою Київської області на земельну ділянку державної форми власності лісогосподарського призначення, що об`єктивно не відповідає обсягу цивільних прав вказаних суб`єктів, проведення відповідної реєстрації порушувало норми земельного законодавства та надавало можливість використання вказаних земель для житлової та громадської забудови без зміни в належному порядку цільового призначення земельної ділянки та припинення права постійного лісокористувача. При цьому з огляду на відсутність у органу державного контролю права на самостійне звернення до суду, прокурор в силу положень статті 121 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» був зобов`язаний вжити заходів прокурорського реагування, зокрема представницького характеру.
У поданій Ірпінською міською радою Київської області відповіді на відзив Прокуратури Київської області, міська рада посилається на те, що подача першим заступником прокурора Київської області адміністративного позову в інтересах держави в особі органу, який на момент вчинення реєстраційної дії та подачі позову вже не мав повноважень із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, не є належною підставою для представництва.
14.09.2018 на адресу Верховного Суду надійшла заява Ірпінської міської ради Київської області про закриття провадження у справі, мотивована тим, що у даній адміністративній справі оскаржуваним реєстраційним діям передує невирішений спір між його учасниками про право цивільне, а тому цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
З ідентичним за змістом клопотанням про закриття провадження у справі Ірпінська міська рада Київської області звернулася також 11.03.2020.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права
Так, відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2 4 19 КАС України, у редакції, чинній з 15.12.2017, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29.05.2019 (справа № 826/9341/17), від 19.06.2019 (справа №802/385/18-а), від 06.11.2019 (справа №826/3731/18), від 19.02.2020 (справа №1340/3580/18) неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів».
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).
Крім того, у постанові від 05.12.2018 у справі № 757/1660/17-ц Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок, відповідно до якого «… розгляд одного спору про право на нерухоме майно або про його обтяження чи вирішення цього спору за правилами цивільного або господарського судочинства не є підставою вважати публічно-правовим і розглядати за правилами адміністративного судочинства інший спір - про скасування рішення чи запису про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно або його обтяження, прийнятого державним реєстратором чи внесеного ним до відповідного державного реєстру на користь одного з учасників цивільної або господарської справи під час її розгляду чи після її вирішення. Ці спори залежно від суб`єктного складу теж мають розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства».
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати такий підхід .
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію за Ірпінською міською радою Київської області права комунальної власності на земельну ділянку, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем чи державним органом, в інтересах якого фактично подано позов. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реєстрації права іншої особи, а не позивача, який діє в інтересах держави.
За змістом позовної заяви, визнання протиправним і скасування рішення про державну реєстрацію за Ірпінською міською радою Київської області права комунальної власності на спірну земельну ділянку спрямоване на захист прав держави, в інтересах якої заявлено позовні вимоги прокурором, на земельну ділянку від їх порушення третьою особою, за якою зареєстровано право власності на дану земельну ділянку.
Тобто, предметом розгляду в цій справі є законність набуття особою права власності на земельну ділянку, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2019 у справі № 636/3748/17 та постановах Верховного Суду від 22.05.2018 у справі №821/2681/14, від 31.08.2018 у справі №2а-690/12/2670 та від 22.03.2019 у справі №2а-6888/10/1570.
За правилами частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 1 2 12 ГПК України, у редакції, чинній до 15.12.2017, якими визначено право звернення до господарського суду, порушення справ у господарському суді та підвідомчість справ господарським судам.
З огляду на суб`єктний склад учасників даної справи, колегія суддів приходить до висновку, що спірні правовідносини підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивачі мають право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 341 345 349 354 356 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Ірпінської міської ради Київської області - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2018 у справі № 826/6011/16 - скасувати.
Провадження у справі № 826/6011/16 за позовом Першого заступника прокурора Київської області до Головного територіального управління юстиції у Київській області, державного реєстратора прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Київській області, треті особи: Державне підприємство «Київське лісове господарство», Ірпінська міська рада Київської області про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивачі вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді
О.П. Стародуб
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук