ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 826/8874/16
адміністративне провадження № К/9901/5736/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
судді-доповідача - Стародуба О.П.,
суддів: Кравчука В.М., Берназюка Я.О.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.05.2017 (Смолій І.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.11.2017 (судді - Собків Я.М., Безименна Н.В., Сорочко Є.О.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог (т.1 а.с.77-78), просив визнати протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича, яка полягає у невнесенні протягом місяця (від дати реєстрації клопотання (заяви №9) зареєстрованого 28.03.2016 за №08/М-3808) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки №1 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:066 згідно містобудівного кадастру Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
28.03.2016 позивач звернувся до Київської міської ради із клопотанням, в якому просив надати згоду на розробку проекту землевідводу земельної ділянки №9 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:066 згідно містобудівного кадастру Києва), орієнтованим розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
До вказаного клопотання позивач додав копії наступних документів: графічні матеріали; копію паспорта та посвідчення учасника бойових дій; копію довіреності.
Вищезазначене клопотання було отримано Київською міською радою 28.03.2016 за вх. №08/М-3808.
За результатами розгляду клопотання позивача, Департамент земельних ресурсів за дорученням Київської міської ради листом від 25.05.2016 №057021-08/М-3808-5356 повідомив позивача про направлення запиту до Департаменту містобудування та архітектури щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації та наявних містобудівних умов та обмежень, за наслідками отримання висновку якого Департаментом земельних ресурсів буде підготовлено відповідний проект рішення Київської міської ради, який у визначеному законом порядку буде передано до Київської міської ради.
Вважаючи бездіяльність відповідача щодо невинесення протягом місяця (від дати реєстрації клопотання) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання йому дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що нерозгляд в передбачений законодавством строк його клопотання призвело до порушення його конституційних прав та законних інтересів.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.05.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.11.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у спірних правовідносинах відсутня протиправна бездіяльність Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича.
Зокрема, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за наслідками розгляду заяви позивача не готував відповідного проекту рішення Київської міської ради, що в свою чергу свідчить про неможливість винесення на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради проекту рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки відповідно до графічного матеріалу.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на те, що судами попередніх інстанцій порушено норми матеріального та процесуального права, неповно встановлено обставини справи, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
Зокрема, покликався на те, що міський голова несе персональну відповідальність за нерозгляд в місячний термін Київрадою клопотання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, оскільки Земельний кодекс України встановлює саме обов`язок уповноваженого органу у місячний термін розглянути клопотання позивача з прийняттям відповідного рішення.
Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. Крім того просив вирішити питання розподілу судових витрат.
Крім того, позивачем подано до суду клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, в якому позивач покликається на неоднаковість застосування одних і тих же норм права у подібних правовідносинах Верховним Судом у постанові від 17.04.2018 (справа №826/8107/16) та постанові від 23.11.2018 (справа №826/8844/16).
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України (в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин) громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини сьомої цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Стаття 9 ЗК України передбачає, що до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно з частинами першою та другою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
За змістом наведених норм рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність належить до виключних повноважень Київської міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні; при цьому рішення, дії або бездіяльність Київської міської ради щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.
Відповідно до пунктів 8, 9 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.
Аналогічного змісту повноваження в цій частині містить Регламент Київської міської ради, затв. рішенням від 12.11.2014 №351/351, чинний на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.
Крім того, Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08 жовтня 2013 року №1810 затверджено Регламент виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Згідно з пунктом 1.1 глави 1 розділу VIII Регламенту проекти рішень Київської міської ради, які подаються виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), готуються структурними підрозділами виконавчого органу, до компетенції яких віднесені порушені у проектах рішень питання.
Відповідно до пункту 2.3 глави 2 розділу VIII Регламенту проекти рішень Київської міської ради щодо набуття та припинення права на землю юридичними та фізичними особами готуються за поданням керівника структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування, керівника юридичної служби структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування та погоджуються відповідними постійними комісіями Київської міської ради. Строк опрацювання проекту рішення Київської міської ради зазначеними посадовими особами не повинен перевищувати 3 робочих днів.
Пункт 3.1 глави 3 розділу VIII Регламенту передбачає, що погоджений в установленому порядку у виконавчому органі Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) проект рішення подається до структурного підрозділу, який здійснює організаційне забезпечення роботи керівника апарату з метою передачі управлінню організаційної роботи секретаріату Київської міської ради для подальшого погодження відповідно до вимог Регламенту Київської міської ради, затвердженого в установленому порядку, разом із супровідним листом за підписом керівника апарату.
Згідно пункту 1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року № 182/342, Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством виконує функції територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та безпосередньо підпорядковується Київському міському голові.
Підпунктом 3.12 пункту 3 цього Положення передбачено, що Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), готує та подає в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, розпоряджень Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок в користування, вилучення земельних ділянок; продажу земельних ділянок у власність; викупу земельних ділянок для суспільних потреб міста; звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; встановлення та зміни межі районів у місті, в порядку, встановленому законодавством України; встановлення сервітуту (права на обмежене користування).
Підпунктом 8.1 пункту 8 Положення передбачено, що Директор Департаменту: здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов`язки між заступниками директора Департаменту.
Предметом спору у цій справі є наявність чи відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землевідводу.
Позивач вважає, що відповідачем допущена протиправна бездіяльність, яка полягає у невинесенні протягом місяця (від дати реєстрації клопотання) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання йому дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки.
Натомість відповідач покликається на відсутність з його боку протиправної бездіяльності.
Аналогічні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
Зокрема у постанові від 16.09.2021 у справі №826/8856/16 Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«….Оскільки суб`єктом подання проекту рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відсутня бездіяльність Київського міського голови при розгляді клопотання ОСОБА_1 .
Враховуючи викладене правове регулювання та встановлені судами обставини справи, саме Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання Київської міської ради.
Департамент земельних ресурсів за наслідками розгляду заяви позивача не готував відповідного проекту рішення Київської міської ради і це свідчить про неможливість винесення на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради проекту рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:066 згідно містобудівного кадастру Києва), та вказує на відсутність протиправної поведінки Київського міського голови та підстав зобов`язувати вчиняти відповідні дії.»
Судами попередніх інстанцій встановлено, що клопотання позивача від 28.03.2016 було адресовано Київській міській раді та за дорученням Київської міської ради від 28.03.2016 №08/М-3808 було направлено Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який за наслідками його розгляду направив позивачу відповідь листом від 25.05.2016 (т. 1 а.с.59.).
При цьому, Департамент земельних ресурсів за наслідками розгляду заяви позивача не готував відповідного проекту рішення Київської міської ради і це свідчить про неможливість винесення на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради проекту рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки №9 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:066 згідно містобудівного кадастру Києва), та вказує на відсутність протиправної поведінки Київського міського голови.
За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку щодо відсутності протиправної бездіяльності Київського міського голови та прийняли рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд також у постановах від 23.11.2018 у справі №826/8844/16, від 14.01.2019 у справі №826/8870/16, від 16.09.2021 у справі №826/8848/16 та від 31.08.2022 у справі №826/8102/16.
Підстав для відступлення від зазначених висновків та передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, про що йдеться у клопотанні позивача, колегія суддів не вбачає.
Застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин Регламенту виконавчого органу Київради не свідчить про неправильне застосування судами норм матеріального права, а правильність такого підходу неодноразово підтверджена сформованою практикою Верховного Суду, в т.ч. у справах №826/8844/16, №826/8870/16, 826/8848/16 за участю позивача.
Доводи касаційної скарги висновки судів попередніх інстанцій не спростовують, а їх зміст зводиться до додаткової оцінки доказів, що, в силу положень частини другої статті 341 КАС Українм, знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції порушень норм матеріального та процесуального права не допустив, суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення апеляційного суду без змін.
Керуючись ст. 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.05.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.11.2017 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
Я.О. Берназюк