ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 826/9226/16
адміністративне провадження № К/9901/42473/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Ковчег», Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕГАЛАЙН ГЛОБАЛ ЮКРЕЙН» про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2016 року (у складі головуючого судді - Федорчука А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (у складі колегії суддів: Головуючого судді - Федотова І.В., суддів: Ісаєнко Ю.А., Оксененка О.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач) звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Ковчег», Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕГАЛАЙН ГЛОБАЛ ЮКРЕЙН», в якому позивач просив:
застосувати до Товариства з обмеженою відповідальністю «Ковчег» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Мегалайн Глобал Юкрейн» заходи реагування у вигляді повного зупинення будівельно - монтажних робіт та експлуатації приміщень на будівництві та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за результатами проведення планової перевірки на об`єкті будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул Предславинській у Печерському районі м. Києва складено акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 27.05.2016 №375, згідно якого під час здійснення перевірки виявлено недотримання Товариством з обмеженою відповідальністю «Ковчег» вимог пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю, а також здоров`ю людей.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що застосування заходів реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд відповідачем є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єктах порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а настання таких наслідків належним чином не доведено.
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що підставою для звернення позивача до суду з відповідним позовом були виявлені в ході проведення планової перевірки будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва, оскільки за результатами перевірки складений акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 27.05.2016 №375, згідно якого під час здійснення перевірки виявлено недотримання Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Ковчег» вимог пожежної та техногенної безпеки.
6. При цьому за зверненням відповідача Печерським районним управління ГУ ДСНС України у місті Києві в період з 19.07.2016 - 26.07.2016 проведено позапланову перевірку реконструкції і забудови території в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва, за результатом якої складено акт за результатами проведення позапланової перевірки №557 та усунено частково порушення вимог законодавства, що встановлено в акті позивача від 27.05.2016 № 375.
7. Судами попередніх інстанцій встановлено усунення таких порушень: на об`єкті будівництва відсутнє будівельне сміття; розташування тимчасових споруд приведено у відповідність до проекту організації будівництва; роботи щодо блискавкозахисту проводяться в процесі будівництва згідно укладеного договору між ТОВ «Ковчег» та ТОВ «Мегалайн Глобал Юкрейн»; приміщення обладнані відповідною кількістю засобів пожежогасіння; кількість утеплювачів не перевищує змінну потребу (Порушення №№ 2, 4, 6, 17, 18, які зазначені в акті № 375), які підтверджуються №№ 1, 3, 4, 6, 7 актом № 557.
8. В частині щодо порушення № 3, яке встановлено актом № 375 встановлено, що на площадці присутні два колодязя КВ згідно із договором з «Київводоканал»; ТОВ «Ковчег» ініціювало проведення випробувань пожежних гідрантів перед Печерським РУ ГУДНС України в м. Києві та укладено відповідний договір з оплатою послуг перевірки, що підтверджується наступними документами: Листом від 09.06.2016 № 82, Договором від 17.08.2016 про надання платних послуг підрозділами ГУ ДСНС України в м. Києві, платіжним дорученням від 17.08.2016 про оплату перевірки та випробування пожежних гідрантів.
9. В частині щодо порушень, які зазначені в акті № 375: № № 20, 21, 22, 24, 27 встановлено, що такі порушення вимог законодавства відносяться до категорії визначення відповідності проектної документації на будівництво вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Водночас ТОВ «Ковчег» наприкінці 2014 року звернулося до Мінрегіонбуду України та отримало позитивний висновок щодо можливості відхилення від певних вимог державних будівельних норм за умови погодження компетентними органами та виконання компенсуючих заходів. На підставі цього погодження проектну документацію щодо будівництва об`єкта було відповідним чином скориговано та отримано позитивний експертний висновок ТОВ «Укрбудекспертиза» від 31.12.2015.
10. Крім того, у березні 2016 року ТОВ «Ковчег» звернулося до Державної служби України з надзвичайних ситуацій з листом про погодження скоригованого проекту в частині вимог пожежної безпеки та отримало позитивну відповідь: «Комісія ДСНС України з розгляду проектних рішень, щодо яких відсутні норми і правила, обґрунтованих відхилень від установлених норм, розглянувши проектні рішення з компенсуючими протипожежними заходами, що викладені у додатку до листа ТОВ «Ковчег» від 09.03.2016 № 34, не буде заперечувати щодо їх застосування».
11. З огляду на встановлені обставини справи щодо погодження Державної служби України з надзвичайних ситуацій скоригованого проекту ТОВ «Ковчег» в частині вимог пожежної безпеки з компенсуючими протипожежними заходами, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність порушень вимог законодавства ТОВ «Ковчег» в частині відповідності проектної документації на будівництво вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
12. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що згідно положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» належним доказом усунення раніше виявлених порушень у сфері забезпечення пожежної та техногенної безпеки є акт органу контролю за результатом проведення перевірки суб`єкта господарювання. Така перевірка була ініційована ТОВ «Ковчег» та проведена позивачем у липні 2016 року, що вказує на усунення більшості виявлених порушень вимог законодавства.
13. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що переважна більшість порушень, зазначених в акті позивача від 27.05.2016 №337, фактично відсутні (усунуті), що підтверджується актом №557, а решта порушень самі по собі не призводять до виникнення та розповсюдження пожежі, а отже не створюють загрози життю і здоров`ю людей, а тому в даному випадку відсутні підстави для примусового застосування до відповідачів заходу реагування у сфері державного нагляду (контролю) як повне зупинення будівельно-монтажних робіт та експлуатації приміщень на будівництві та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11-А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва (шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та вхідні двері приміщень на будівництві).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
14. Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017.
15. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
16. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що органом контролю при проведенні планової перевірки встановлено порушення вимог законодавства, які на час судового розгляду лише частково були усунені. Крім того, виявлені порушення вимог законодавства становлять загрозу життю та здоров`ю людей, що свідчить про обґрунтованість позову про застосування заходів реагування до відповідача.
17. Позивач зазначає, що проведення позапланової перевірки та складення акту № 557 не свідчить про усунення порушень вимог законодавства, встановлених у акті планової перевірки ТОВ «Ковчег» від 27.05.2016 № 357.
18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить Суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
19. До Вищого адміністративного суду України подано матеріали касаційної скарги Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві.
20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.04.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017.
21. Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII з Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передано матеріали касаційної скарги К/800/5316/17 за правилами пункту 4 частини першої Розділу VІІ "Перехідні положення" цього кодексу.
22. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.03.2018 для розгляду справи №826/9226/16 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Стародуб О.П, суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
23. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Коваленко Н.В., Кравчука В.М. про самовідвід. Відведено суддів Стародуба О.П., Коваленко Н.В., Кравчука В.М. від участі у розгляді справи №826/9226/16 за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Ковчег», Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕГАЛАЙН ГЛОБАЛ ЮКРЕЙН» про застосування заходів реагування у зв`язку з порушенням порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України.
Передано матеріали до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.
24. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.06.2020 для розгляду справи №826/9226/16 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Жук А.В, суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
25. Ухвалою судді Верховного Суду від 26.11.2021 дану адміністративну справу призначено до попереднього касаційного розгляду.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м, Києві було видано Наказ від 19.04.2016 №157 «Про проведення планових перевірок» (далі - Наказ №157).
27. Згідно з п. 154 Додатку до Наказу №157 державному інспектору доручено в період 11.05.2016 - 27.05.2016 провести планову перевірку будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва (далі - будівництво) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
28. На виконання Наказу №157 та на підставі посвідчення про проведення перевірки від 11.05.2016 № 510 здійснено планову перевірку будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва.
29. За результатами перевірки складений Акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 27.05.2016 №375, згідно якого під час здійснення перевірки виявлено недотримання Товариством з обмеженою відповідальністю «Ковчег» вимог пожежної та техногенної безпеки, а саме: на об`єкті будівництва допускається влаштування звалища горючих відходів (будівельне сміття); до всіх споруд, що будуються, та допоміжних споруд, у тому числі тимчасових не забезпечений вільний під`їзд; допускається проведення будівельно-монтажних робіт за відсутності протипожежного водопостачання; розміщення виробничих, складських та допоміжних будинків і споруд на території будівництва не відповідає затвердженому у встановленому порядку генплану, опрацьованому у складі проекту організації будівництва; значення межі вогнестійкості будівельних конструкцій не визначені шляхом випробувань за ДСТУ Б В .1.1-4, за стандартами на методи випробувань на вогнестійкість будівельних конструкцій конкретних видів або за розрахунковими методами відповідно до стандартів або методик, узгоджених з головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері будівництва та центральним органом державного пожежного нагляду в порушення п. 2.10.2. Державних будівельних норм ДБН В. 1.1-7-2002 «Пожежна безпека об`єктів будівництва»; не проведено перевірку захисту будівель, споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповіло до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд"; з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів в мобільних будівлях не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів; електрощити, групові електрощитки не захищені автономними системами пожежогасіння та не оснащені схемою підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки); допускається складування горючих матеріалів ближче 1 метру від електроустаткування в мобільних будівлях; вводи електрокабелів в інвентарних будівлях мобільного типу через зовнішні стіни влаштовані не у металевих трубах з зашпаруванням зазору між кабелями та трубою негорючим матеріалом; не надано документи які підтверджують проведення виміру опору ізоляції електричних мереж та електроустановок не по всіх мобільних будівлях; допускається експлуатація світильників зі знятими ковпаками (розсіювачами) в мобільних будівлях; допускається експлуатація кабелів і проводів з пошкодженою ізоляцією в мобільних будівлях; допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж в мобільних будівлях; на кожному тимчасовому, мобільному будинку та споруді не вивішені таблички із зазначенням її призначення, інвентарного номера, прізвища особи, відповідальної за її експлуатацію та протипожежний стан; на об`єкті будівництва не проведено перевірку зовнішнього протипожежного водопостачання (пожежні гідранти); підсобні приміщення на об`єкті будівництва не в повній мірі забезпечені нормативною кількістю первинних засобів пожежогасіння (вогнегасниками) готовими до використання; на місцях виконання робіт кількість утеплювачів перевищує змінну потребу; проектом передбачено влаштування огороджувальних конструкцій незадимлюваних сходових кліток типу Н4 в блоках №№ 1, 2, 3 межею вогнестійкості нижче RЕІ 150, зокрема по індексу R (в місцях улаштування цегляних перегородок); проектом не передбачено влаштування коридорів житлової частини блоків №№ 1, 2, 3 шириною 1,6 М в світлі; проектом не передбачено влаштування маршів незадимлюваних сходових кліток типу Н1 блоків №№ 1, 2, 3 шириною 1,2 м в світлі (з урахуванням забезпечення відстані між маршами не менше 0, 12 м а також чистового оздоблення стін сходових кліток); проектом не передбачено забезпечення природнім освітленням кожного поверху незадимлюваних сходових кліток типу НІ, в тому числі на 1-5 поверхах; проектом передбачено влаштування шляхів евакуації з поверхових приміщень колясочних транзитом через ліфтові холи житлової частини об`єкту; проектом передбачено влаштування зовнішніх евакуаційних сходів типу С3 з відм. 15.850 та нижче розташованих поверхів громадської частини блоку № 3 об`єкту; проектом передбачено влаштування вбудовано-прибудованих приміщень громадського призначення на п`яти поверхах будинку; проектом передбачено влаштування переходу між вертикальними секціями незадимлюваних сходових кліток типу Н4 в об`ємі протипожежного тамбур-шлюзу 1-го типу; проектом не передбачено влаштування карнизів по периметру блоків №№ 1, 2, 3 на відм. 47.000, які виступають від площини фасадів на 0,75 м та виконані з негорючих матеріалів (всього встановлено 27 пунктів порушень).
30. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що Печерським районним управління ГУ ДСНС України у місті Києві за зверненням ТОВ «Ковчег» в період з 19.07.2016 - 26.07.2016 проведено позапланову перевірку реконструкції і забудови території в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва.
31. За результатом позапланової перевірки складено акт №557, яким встановлено наявність окремих порушень вимог протипожежної безпеки. При цьому окремі порушення, встановлені в акті від 27.05.2016 усунуто, зокрема: на об`єкті будівництва відсутнє будівельне сміття; розташування тимчасових споруд приведено у відповідність до проекту організації будівництва; роботи щодо блискавкозахисту проводяться в процесі будівництва згідно укладеного договору між ТОВ «Ковчег» та ТОВ «Мегалайн Глобал Юкрейн»; приміщення обладнані відповідною кількістю засобів пожежогасіння; кількість утеплювачів не перевищує змінну потребу (Порушення №№ 2, 4, 6, 17, 18, які зазначені в Акті № 375), які підтверджуються пунктами №№ 1, 3, 4, 6, 7 Акту № 557.
32. В частині щодо порушення № 3, яке встановлено Актом № 375, судами встановлено, що на площадці присутні два колодязя КВ згідно із договором з «Київводоканал»; ТОВ «Ковчег» ініціювало проведення випробувань пожежних гідрантів перед Печерським РУ ГУДНС України в м. Києві та укладено відповідний договір з оплатою послуг перевірки, що підтверджується наступними документами: Листом від 09.06.2016 р. № 82, Договором від 17.08.2016 р. про надання платних послуг підрозділами ГУ ДСНС України в м. Києві, платіжним дорученням від 17.08.2016 р. про оплату перевірки та випробування пожежних гідрантів.
33. В частині щодо порушень, які зазначені акті № 375: № № 20, 21, 22, 24, 27 судами попередніх інстанцій встановлено, що вказані порушення відносяться до категорії визначення відповідності проектної документації на будівництво вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
34. Судами також встановлено, що ТОВ «Ковчег» в 2014 році на об`єкт будівництва була розроблена (оновлена) технічна документація через будівництво в умовах ущільненої забудови міста. В процесі проектування (генеральний проектувальник ТОВ «ТАМ «МРІЯ») були прийняті рішення з відхиленням від чинних державних будівельних норм, які потребували відповідного узгодження. ТОВ «Ковчег» наприкінці 2014 р. звернувся до Мінрегіонбуду України та отримав позитивний висновок щодо можливості відхилення від певних вимог державних будівельних норм за умови погодження компетентними органами та виконання компенсуючих заходів. На підставі цього погодження проектну документацію щодо будівництва Об`єкта було відповідним чином скориговано та отримано позитивний експертний висновок ТОВ «Укрбудекспертиза» від 31.12.2015. Також у березні 2016 року ТОВ «Ковчег» звернулося до Державної служби України з надзвичайних ситуацій з листом про погодження скоригованого проекту в частині вимог пожежної безпеки та отримало позитивну відповідь: «Комісія ДСНС України з розгляду проектних рішень, щодо яких відсутні норми і правила, обґрунтованих відхилень від установлених норм, розглянувши проектні рішення з компенсуючими протипожежними заходами, що викладені у додатку до листа ТОВ «Ковчег» від 09.03.2016 № 34, не буде заперечувати щодо їх застосування».
35. Позивач вважаючи, що встановлені порушення вимог законодавства, зафіксовані в акті за результатами планової перевірки об`єкта будівництва та реконструкції становлять реальну небезпеку життю та здоров`ю людей, звернувся до суду з даним позовом.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
(в редакції на час виникнення спірних правовідносин)
36. Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
36.1. Частина 5 статті 4 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
36.2. Частина 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
37. Кодекс цивільного захисту України.
37.1. Пункти 29, 33 та 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України. Об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, який згідно із законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.
37.2. Пункти 1, 3 та 4 частини 1 статті 7 Кодексу цивільного захисту України. Цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності; пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров`я громадян; максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій.
37.3. Пункт 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України. До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
37.4. Частина 1 статті 66 Кодексу цивільного захисту України. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
37.5. Пункт 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
37.6. Частини 1 та 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України. Посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
37.7. Частина 3 статті 68 Кодексу цивільного захисту України. Приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.
37.8. Стаття 70 Кодексу цивільного захисту України. Підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
38. Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05.03.2015 № 252/26697.
38.1. Пункт 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05.03.2015 № 252/26697. Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
39. Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №4бО-ІХ, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу III «Перегляд судових рішень».
40. Разом з тим, пунктом 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
41. Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-1Х, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
42. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
43. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
44. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
45. Аналіз статті 70 Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
46. Захід реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
47. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 810/4274/17, від 30.09.2020 у справі № 580/34/19.
48. Зі змісту касаційної скарги випливає, що скаржник вказує на неусунення відповідачем ТОВ «Ковчег» порушень, виявлених в ході планової перевірки позивача на час судового розгляду та зазначає про те, що порушення вимог законодавства, встановлені позивачем в акті планової перевірки відповідача є такими, що створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей.
49. Аналізуючи наведені доводи скаржника колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що відповідач на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції здійснював усунення окремих виявлених порушень вимог законодавства, які зафіксовано в акті планової перевірки від 27.05.2016 № 375, зокрема і шляхом ініціювання перед позивачем позапланової перевірки об`єкта будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва у липня 2016 року.
Така позапланова перевірка проведена в період з 19.07.2016 - 26.07.2016, за результатом якої складено акт №557.
50. Як встановлено з матеріалів справи, позивачем як під час планової перевірки, так і під час позапланового заходу контролю приписів про усунення порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб, не складалось.
51. Як встановлено судами попередніх інстанцій, з огляду на зміст акта позапланової перевірки відповідача № 557, залишаються не усунутими встановлені позивачем порушення вимог протипожежної безпеки, визначені в акті № 375 від 27.05.2016, що не становлять загрозу життю та здоров`ю людей.
52. Верховний Суд наголошує на тому, що поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак вказане не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність, та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення повинна бути перевірена судами шляхом надання оцінки відповідним доказам, а застосування судом обраного заходу державного реагування ґрунтуватися на дотриманні всіх принципів адміністративного судочинства.
Отже, при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
53. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивачем не надано доказів того, що перелічені в акті перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, а усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування саме у вигляді повного припинення використання будівель та споруд.
54. Також судами першої та апеляційної інстанцій з`ясовано, що відповідачем усунуто більшу частину виявлених порушень в порядку, визначеному законодавством, шляхом ініціювання проведення позпланової перевірки органом контролю та здійснення позивачем позапланової перевірки об`єкта відповідача.
55. З огляду на те, що застосування заходів реагування у вигляді повного припинення робіт на об`єкті будівництва та реконструкції відповідачем є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єктах порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а настання таких наслідків судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено і це належним чином не доведено матеріалами справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову є обґрунтованими.
56. Подібна за змістом правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.11.2019 у справі № 820/4971/16.
57. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій та встановлених обставин справи.
58. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративною судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
59. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
60. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
61. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві залишити без задоволення.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко