ПОСТАНОВА
Іменем України
10 квітня 2020 року
Київ
справа №826/9605/16
адміністративне провадження №К/9901/1360/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Алакор Сіті" до Комунального підприємства Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київреклама", Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу, стягнення матеріальної шкоди, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Алакор Сіті" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Ганечко О.М., Сорочка Є.О. від 11.12.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Алакор Сіті» (далі - Товариство, ТОВ «Алакор Сіті», позивач) звернулося з позовом до Комунального підприємства Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київреклама", Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації; далі - КП «Київреклама», Департамент відповідно, відповідачі), в якому просило: визнати протиправними дії КП «Київреклама» щодо демонтажу рекламного банеру магазину іграшок «PLANETTOYS» у кількості - 1 шт., площею 324 кв. м., та його подальшого зберігання із 04.04.2016 по 20.05.2016; стягнути з Бюджету міста Києва на користь Товариства матеріальну шкоду в розмірі 14322,06 гривень шляхом її безспірного списання із рахунків КП «Київреклама» (код ЄДРПОУ 26199714); визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту від 04.08.2015 №157, в частині пунктів 76, 77 Додатку №1 до наказу (далі - спірний наказ).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Пащенка К. С. від 27.09.2018 позов задоволено. Визнано протиправними дії КП «Київреклама» щодо демонтажу рекламного банеру магазину іграшок «PLANETTOYS» у кількості - 1 шт., площею 324 кв. м., та його подальшого зберігання із 04.04.2016 по 20.05.2016; стягнуто з КП «Київреклама» (код ЄДРПОУ 26199714) на користь Товариства (код ЄДРПОУ 33598293) відшкодування спричинених збитків у сумі 14322,06 гривень; визнано протиправним та скасовано спірний наказ Департаменту.
3. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач набув право на розміщення рекламного засобу за принципом «мовчазної згоди», оскільки подав відповідну заяву та усі передбачені законом документи для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, який, втім, не отримав у встановлений законодавством строк у зв'язку з бездіяльністю Департаменту.
4. Задовольняючи позов, суд виходив й з того, що відповідачі порушили алгоритм демонтажу рекламного засобу, встановлений Порядком розміщення реклами в місті Києві, затвердженого Рішення Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253 (далі - Порядок №37/6253), а тому, приймаючи спірне рішення та вчиняючи дії, які є предметом оскарження у цій справі, діяли протиправно.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 рішення суду першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
6. Висновки апеляційного суду мотивовані тим, що позивач, станом на день прийняття спірного наказу, не звертався із заявою про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому встановив рекламний засіб самовільно, у зв'язку з чим, суд апеляційної інстанції визнав правомірними оскаржуваний Товариством акт Департаменту і проведений КП «Київреклама» демонтаж належного йому рекламного засобу.
7. При цьому, в оскаржуваній постанові апеляційного суду вказано про помилковість висновків суду першої інстанції стосовно набуття позивачем права на розміщення зовнішньої реклами за принципом «мовчазної згоди», оскільки передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб'єкт господарювання може застосувати такий принцип, є звернення в установленому порядку із заявою та документами до дозвільного органу та допущення бездіяльності такого органу при розгляді заяви, чого, у розглядуваному випадку, судовим розглядом не встановлено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з прийнятою апеляційним судом постановою, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Товариству на праві приватної власності належить торгово-складський комплекс з офісними приміщеннями та парковою, загальною площею, 47204,4 кв. м, який розташований за адресою: м. Київ, вул. Академіка Заболотного, 37.
10. Спіним наказом Департаменту від 04.08.2015 доручено директору КП «Київреклама» у термін до 30.09.2015 здійснити демонтаж рекламних засобів у кількості 118 одиниць згідно з додатками №1 та №2, в тому числі, належного позивачу.
11. Відповідно до підпунктів 75, 76 додатка №1 до спірного наказу, рекламними засобами, які належало демонтувати, зазначені 2 банери, панно на фасаді будинку за адресою: м. Київ, вул. Академіка Заболотного, 37, що належить позивачу.
12. 06.10.2015 позивач через Департамент (центр) надання адміністративних послуг Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подав до дозвільного органу заяви на видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами по трьом об'єктам: №01030-000190374-111 щодо банера, панно «PLANETTOYS», №01030-000190375-111 щодо банера, панно магазина посуду; та №01030-000190377-111 щодо банера, панно «Світ Дитинства».
13. 04.04.2016 КП «Київреклама» проведено демонтаж рекламного засобу - банера «PLANETTOYS» загальною площею 324 кв. м, розташованого на фасаді будівлі, яка знаходиться за адресою: м. Київ, вул. Академіка Заболотного, 37 та належить позивачу, про що інспектором відділу контролю та обліку рекламних засобів Ігнатьєвим А.С. було складено акт.
14. 05.04.2016 позивач направив на адресу відповідачів лист за вих. №32/04, яким вимагав повернути демонтований рекламний засіб та звільнити його від сплати будь-яких компенсацій витрат за демонтаж та зберігання рекламного засобу.
15. 18.05.2016 позивач на підставі наданих відповідачем рахунків від 04.04.2016 №98141/5 (4022,51 гривень компенсації витрат на демонтаж банеру) та від 17.05.2016 №204.6 (1299,55 гривень компенсації витрат за зберігання банеру) платіжними дорученнями №2332 та №2333 сплатив зазначені рахунки.
16. 20.05.2016 банер повернуто позивачу за актом приймання-передачі рекламного засобу.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. У касаційній скарзі Товариство, повторюючи аргументи, наведені раніше у позовній заяві, наполягає на тому, що висновки суду першої інстанції повністю відповідають обставинам цієї справи і вимогам законодавства, яким урегульовані спірні правовідносини.
18. Зокрема, позивач зазначає, що станом на час проведення відповідачем у квітні 2016 року демонтажу рекламного засобу, Товариство, враховуючи принцип «мовчазної згоди», набуло право на його розміщення, а тому КП «Київреклама» не мала правових підстав, заснованих на законі, для вчинення таких дій.
19. Скаржник аргументує заявлені ним вимоги до суду касаційної інстанції й тим, що Департамент і КП «Київреклама» не вчинили обов'язкових і передбачених законом дій, які передують проведенню примусового демонтажу рекламного засобу, у зв'язку з чим, згідно з позицією Товариства, видання спірного наказу і вчинення дій стосовно демонтажу належного позивачу об'єкта зовнішньої реклами, є передчасними і протиправними.
20. У запереченні на касаційну скаргу КП «Київреклама» наводяться аргументи про те, що позивач, як станом на час розміщення рекламного засобу, так і на день проведення його демонтажу, не звертався до уповноваженого законом органу з заявами про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому не набув права на вчинення таких дії за принципом «мовчазної згоди». У відзиві також наголошується, що на рекламний засіб, стосовно якого прийнято спірний наказ, не було оформлено жодних документів дозвільного характеру, а тому такий, на думку заявника, є самовільно встановленим та підлягав демонтажу.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Так, у частині другій статті 19 Конституції України закріплено правило, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. За визначенням абзацу шостого статті 1 Закону №270/96-ВР зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
23. Відносини, що виникають у зв'язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах регулюють Типові правила (пункт 1), а також визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
24. Пунктом 3 Типових правил встановлено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
25. Відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про рекламу», «Про автомобільні дороги», «Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування», Типових правил та інших нормативно-правових актів розроблено Порядок №37/6253.
26. У розумінні абзацу дев'ятнадцятого пункту 1.3 розділу І Порядку №37/6253 (в редакції періоду спірних правовідносин) самовільно встановлений рекламний засіб - рекламний засіб, що розміщується, зокрема, без наявності виданого у встановленому порядку дозволу.
27. В свою чергу, згідно з положеннями підпунктів 2.1.2, 2.1.3 пункту 2.1 розділу ІІ Порядку №37/6253 дозвільний орган (яким, відповідно до абзацу сімнадцятого пункту 1.3 розділу І Порядку, є Департамент) здійснює контроль за дотриманням вимог цього Порядку щодо розміщення зовнішньої реклами, вимагає усунення виявлених порушень. Організовує інвентаризацію РЗ та приймає рішення щодо демонтажу самовільно встановлених РЗ.
28. Пунктами 3.1.2, 3.1.4 Порядку №37/6253 встановлено, що КП «Київреклама» організовує або проводить власними силами демонтаж РЗ відповідно до цього Порядку. Здійснює обстеження місць розміщення РЗ відповідно до виданих у встановленому порядку дозволів та надає дозвільному органу матеріали щодо порушників цього Порядку.
29. Окрім цього, згідно з пунктами 6.1, 6.5 розділу ІІ вищеназваного Порядку, дозвільний орган протягом не більше десяти робочих днів з дати одержання від заявника через державного адміністратора належним чином оформлених двох примірників дозволу розглядає їх, готує і подає пропозиції та проект відповідного розпорядження до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
30. Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов'язаних з розташуванням РЗ.
31. Питання ж, пов'язані з проведенням демонтажу рекламного засобу урегульовано пунктом 17 Порядку №37/6253, за змістом підпунктів 17.1 - 17.7 якого встановлено таке.
32. Демонтаж у цьому Порядку означає комплекс заходів, які передбачають відокремлення РЗ разом з основою від місця їх розташування та транспортування на спеціально відведені території для подальшого зберігання. При цьому демонтаж та подальше зберігання РЗ не передбачає переходу права власності на них до територіальної громади міста Києва.
33. Демонтаж РЗ здійснюється відповідно до цього Порядку, зокрема, у разі виявлення самовільно встановлених РЗ.
34. Демонтаж РЗ у випадках, встановлених пунктом 17.2 цього Порядку, здійснюється на підставі наказу дозвільного органу.
35. У вказаних у пункті 17.2 цього Порядку випадках (крім випадку, коли власника РЗ неможливо встановити) демонтаж РЗ має бути проведений власниками (законними користувачами) РЗ самостійно за власний рахунок в термін, вказаний у вимозі дозвільного органу про усунення порушень вимог порядку розміщення зовнішньої реклами.
36. Вимога направляється у письмовій формі поштою з повідомленням про вручення або вручається представнику розповсюджувача реклами особисто під підпис. У випадках, передбачених підпунктами а), б), г), д), ж), з) пункту 17.2 цього Порядку до вимоги додається акт, в якому зафіксовані виявлені порушення, за підписом представників дозвільного органу.
37. Демонтаж РЗ здійснюється без направлення розповсюджувачу реклами вимоги, якщо власник або адреса власника РЗ не встановлені.
38. Розповсюджувач реклами зобов'язаний протягом трьох днів або в термін, вказаний у вимозі дозвільного органу, з моменту отримання вимоги усунути зазначені у вимозі порушення та повідомити в цей же строк дозвільний орган в письмовій формі.
39. Якщо розповсюджувач реклами самостійно не усунув виявлені порушення у термін, вказаний у вимозі дозвільного органу, здійснюється демонтаж РЗ.
40. У разі необхідності демонтажу РЗ дозвільний орган складає перелік РЗ, що підлягають демонтажу, затверджує його наказом та направляє до КП "Київреклама" для забезпечення його виконання.
41. Організація демонтажу або самостійне проведення демонтажу здійснюється КП "Київреклама" на підставі наказу дозвільного органу на умовах, визначених цим Порядком.
42. Також, у відповідності з пунктом 18 Порядку №37/6253 у разі порушення вимог цього Порядку уповноважені посадові особи дозвільного органу та/або КП "Київреклама" (у межах повноважень) звертаються до розповсюджувача реклами з вимогою про усунення порушень у визначений термін.
43. У разі невиконання вимоги про усунення порушень та залежно від правопорушення уповноважені відповідно до пункту 2 статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення посадові особи дозвільного органу складають протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення за виявленими порушеннями та/або вживають інші заходи, передбачені законодавством та цим Порядком.
44. Аналіз вищенаведених положень законодавства свідчить про те, що у разі виявлення самовільно встановлених рекламних засобів, власник або адреса власника яких не встановлені, Департамент наділений повноваженнями скласти перелік таких рекламних засобів, затвердити його відповідним наказом та направити до КП «Київреклама» для забезпечення його виконання. При цьому, в такому випадку, демонтаж РЗ здійснюється без направлення розповсюджувачу реклами вимоги про усунення порушень вимог порядку розміщення зовнішньої реклами.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
45. У даному ж випадку, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, панно на фасаді будинку за адресою: м. Київ, вул. Академіка Заболотного, 37, було розміщено позивачем без оформлення дозволу на розміщення зовнішньої реклами, тобто самовільно. Водночас, у Департаменті були відсутні відомості про адресу власника цього рекламного засобу, оскільки останній жодних заяв з цього приводу не подавав.
46. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду щодо правомірності демонтажу рекламного засобу, здійсненого КП «Київреклама» на підставі спірного наказу, який, як встановлено судовим розглядом справи, видано Департаментом у межах повноважень дозвільного органу, передбачених Порядком №37/6253.
47. Колегія суддів критично оцінює й доводи касаційної скарги про те, що КП «Київреклама» не мала права здійснювати демонтаж вищезгаданого рекламного засобу після 30.09.2015, тобто поза межами строку, визначеного у спірному наказі, оскільки такий, за предметом свого регулювання, суттю і правовою природою є індивідуальним актом суб'єкта владних повноважень, який вичерпує свою дію фактом виконання, а саме - проведенням демонтажу рекламних засобів у кількості 118 одиниць згідно з додатками №1 та №2 до цього наказу.
48. Відтак, станом на час здійснення уповноваженими посадовими особами КП «Київреклама» демонтажу належного Товариству рекламного засобу, спірний наказ був чинний і не вичерпав своєї дії, а отже підлягав виконанню.
49. Окрім цього, колегія суддів відзначає, що суд апеляційної інстанції правильно вказав на відсутність підстав для поширення на спірні правовідносини принципу «мовчазної згоди» з огляду на таке.
50. Верховний Суд, зокрема, у постанові від 04.06.2019 (справа №826/10179/16), вже вирішував питання застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, й у цьому судовому рішенні, входячи з аналізу статей 1, 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», висловив правову позицію, згідно з якою, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає при наявності системи таких умов: 1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття; 2) суб`єктом господарювання документи подані за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб`єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо); 3) подані суб`єктом господарювання документи відповідають вимогам законодавства; 4) закінчення строку розгляду поданих документі - 10 робочих днів від дня подання заяви; 5) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
51. Принцип мовчазної згоди не означає, що таке право є абсолютним і набувається у будь-якому випадку, коли у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано та не направлено.
52. Згідно з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 25.04.2018 №806/1000/17 «мовчазна згода», як правило, виявляється у бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
53. У вищевказаній справі колегія суддів звертала увагу на те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, процесуальні строки, можливість застосування принципу мовчазної згоди тощо), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
54. Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 11.04.2018 у справі №804/401/17 та від 19.06.2018 у справі №464/2638/17.
55. В контексті ж обставин даної конкретної справи, підстави для застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди відсутні, позаяк позивач, станом на день прийняття спірного наказу, вже розмістив належний йому рекламний засіб - панно на фасаді будинку за адресою: м. Київ, вул. Академіка Заболотного, 37, при цьому, не подавав до Департаменту жодних документів щодо отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому цей орган не допустив і не міг допустити бездіяльності стосовно розгляду відповідної заяви.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
56. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.
57. Наведені ж у касаційній скарзі мотиви таких висновків апеляційного суду не спростовують і не містять належних і обґрунтованих міркувань, які б давали підстави для скасування прийнятої ним постанови, що переглядається.
58. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Алакор Сіті» залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний