ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
cправа № 916/2523/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Кондратова І.Д. - головуючий, судді - Баранець О.М., Вронська Г.О.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Болградської міської ради Одеської області
на рішення Господарського суду Одеської області
(суддя - Петров В.С.)
від 19.12.2022
та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду
(головуючий - Ярош А.І., судді - Діброва Г.І., Принцевська Н.М.)
від 07.06.2023
у справі за позовом Акціонерного товариства "Укртелеком" в особі Одеської філії АТ "Укртелеком"
до Болградської міської ради Одеської області
про стягнення 30 441, 13 грн
Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1. У вересні 2022 року Акціонерне товариство "Укртелеком" в особі Одеської філії АТ "Укртелеком" (далі - Товариство) звернулось до Господарського суду Одеської області з позовом (з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог) до Болградської міської ради Одеської області (далі - Рада) про стягнення 30 441, 13 грн відшкодування витрат, понесених позивачем внаслідок надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям громадян.
2. Позов обґрунтований тим, що Рада є розпорядником коштів бюджетного фінансування соціальних пільг в Болградській громаді Одеської області на момент надання послуг пільговим категоріям громадян (з 01.06.2021 по 31.12.2021), отже на неї покладено обов`язок щодо відшкодування витрат, понесених позивачем внаслідок надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям громадян.
3. Рада заперечувала проти позову з таких підстав:
- згідно зі статтею 19 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" виключно законами України визначаються пільги, зокрема, щодо послуг зв`язку та критерії їх надання. Органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів, але не зобов`язані;
- представницьким органом Болградської територіальної громади Одеської області є відповідач. Однак позивач свідомо ігнорує, що Одеська обласна та Болградська районна ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, зокрема, щодо відшкодування пільг за послуги зв`язку;
- Рада та Товариство не укладали договір щодо відшкодування вартості пільг, а законодавчі норми, які б зобов`язували відповідача відшкодовувати вартість пільг за надані телекомунікаційні послуги, відсутні;
- для виникнення у Ради обов`язку на відшкодування пільг, в силу статті 19 Конституції України, необхідною умовою є наявність прямої вимоги законодавства на відшкодування пільг за надані телекомунікаційні послуги за рахунок коштів саме сільських, селищних, міських рад, однак такі норми в законодавстві відсутні.
Фактичні обставини справи, установлені судами
4. Товариство є оператором телекомунікацій, який надає телекомунікаційні послуги споживачам, у тому числі тим, які мають визначені законодавством пільги з їх оплати.
5. У період з 01.06.2021 по 31.12.2021 Товариство надало телекомунікаційні послуги пільговим категоріям абонентів, що підтверджується розрахунками видатків на відшкодування витрат, пов`язаних з наданням пільг за формою "2-пільга", а саме: за червень 2021 всього підлягає компенсації 2 501, 55 грн, за липень 2021 - 5 157, 52 грн; за серпень 2021 - 4 975, 44 грн; за вересень 2021 - 4 881, 45 грн; за жовтень 2021 - 4 530, 14 грн; за листопад 2021 - 4 304, 95 грн; за грудень 2021 - 4 090, 08 грн. Всього - 30 441, 13 грн.
6. Товариство для забезпечення правильного звіряння розрахунків видатків з інформацією, що міститься в Єдиному державному автоматизованому реєстрі осіб, які мають право на пільги, направляло документи до Ради та Болградської районної державної адміністрації Одеської області, а саме: розрахунки видатків на відшкодування витрат, пов`язаних з наданням окремим категоріям громадян пільг з оплати послуг зв`язку; акти звіряння розрахунків; зведений розрахунок видатків по категоріях пільг на відшкодування витрат.
7. Рада звіряння або перевірку інформації, що міститься в реєстрі, та відшкодування вартості послуг не здійснила.
8. Несплата радою коштів за телекомунікаційні послуги стала підставою для звернення з позовом до суду.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови сулу апеляційної інстанції
9. Рішенням Господарського суду Одеської області від 19.12.2022, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 07.06.2023, позов задоволено, стягнуто з відповідача на користь позивача заборгованість у розмірі 30 441, 13 грн, а також витрати по сплаті судового збору в розмірі 2 481,00 грн.
10. Судові рішення мотивовані таким:
- положення пункту 204 частини першої статті 91 БК України передбачає, що до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на пільги з послуг зв`язку;
- у результаті внесених Законами України від 17.09.2020 № 907-ІХ та від 15.12.2020 № 1081-IX змін до БК України з 01.01.2021 територіальні громади отримали фінансову незалежність від районів та перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Забезпечення надання публічних послуг жителям територіальної громади в першу чергу покладається на представницький орган місцевого самоврядування територіальної громади;
- виходячи із системного аналізу положень БК України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" вбачається, що саме представницький орган місцевого самоврядування є відповідальним за забезпечення здійснення видатків на пільги з послуг зв`язку з бюджету місцевого самоврядування;
- розпорядником коштів бюджетного фінансування соціальних пільг в Болградській громаді Одеської області на момент надання послуг пільговим категоріям громадян (з 01.06.2021 по 31.12.2021) була Рада, а тому відшкодування витрат, понесених Товариством внаслідок надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям громадян Болградської територіальної громади, має здійснюватися відповідачем за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та підстава (підстави) відкриття касаційного провадження. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
11. 07.07.2023 відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Також скаржник заявив клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження.
12. В обґрунтування касаційної скарги Рада зазначає таке:
- суди попередніх інстанцій неправильно застосували статті 11 167 170 526 ЦК України, статтю 174 ГК України, пункти 1,4 та 5 статті 20 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", статті 81 - 85 87 89 - 91 БК України. Висновок Верховного Суду щодо застосування указаних норм права, які б чітко визначали належного відповідача за позовами про стягнення заборгованості по компенсації пільг за надані телекомунікаційні послуги пільговим категоріям населення - органи місцевого самоврядування чи держава, тобто за рахунок державного чи місцевого бюджету повинна проводитися ця компенсація, відсутній (пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України);
- необхідно врахувати висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 09.06.2023 у справі № 916/3938/21 щодо належного відповідача у цій справі стосовно того, за рахунок якого бюджету - державного чи місцевого, Укрзалізниці має бути здійснена компенсаційна виплата за пільговий проїзд окремих категорій громадян;
- касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а справа становить значний суспільний інтерес, оскільки суди у подібних справах з цього ж питання неодноразово робили протилежні висновки, ні ж ті, які зробили суди у цій справі. До прикладу рішення Господарського суду Вінницької області від 20.01.2022 у справі № 902/964/21, рішення Господарського суду Чернігівської області від 16.01.2023 у справі № 927/996/22. Оскільки пільги на телекомунікаційні послуги надаються по всій території України, в багатьох громадах, тому у формуванні єдиної правозастосовчої практики Верховного Суду зацікавлені не лише скаржник, а й інші територіальні громади в Україні, а також держава та позивач.
13. 23.08.2023 до Верховного Суду від скаржника надійшли додаткові пояснення, в яких сторона просила урахувати висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 07.08.2023 у справі № 922/1418/22, яку було ухвалено після звернення з касаційною скаргою у цій справі.
14. Товариство не подало відзив на касаційну скаргу. Ухвалу про відкриття касаційного провадження позивач отримав 14.08.2023, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення.
15. Товариство не подало відзив на касаційну скаргу, що відповідно до частини третьої статті 295 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Мотиви, якими керується Верховний Суд, та застосоване законодавство
16. Розглянувши подану касаційну скаргу, Верховний Суд дійшов висновку, що вона підлягає задоволенню з огляду на таке.
17. Засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, визначає Закон України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (далі - Закон Про соціальні стандарти).
18. Відповідно до статті 1 вказаного закону державні соціальні гарантії - встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, встановлені законами пільги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами, які забезпечують рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму.
19. Основні державні соціальні гарантії встановлюються законами з метою забезпечення конституційного права громадян на достатній життєвий рівень (частина перша статті 17 Закону Про соціальні стандарти).
20. Законами України з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії, зокрема щодо забезпечення пільгових умов задоволення потреб у товарах та послугах окремим категоріям громадян, які потребують соціальної підтримки (стаття 18 Закон Про соціальні стандарти).
21. Стаття 19 указаного Закону розділяє соціальні гарантії на обов`язкові та додаткові.
22. Відповідно до частини третьої зазначеної статті державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
23. При цьому частина третя вказаної статті визначає, що органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів.
24. Згідно з частиною першою статті 20 Закону Про соціальні стандарти надання державних соціальних гарантій здійснюється за рахунок бюджетів усіх рівнів, коштів підприємств, установ і організацій та соціальних фондів на засадах адресності та цільового використання.
25. Пільги з оплати користування послугами зв`язку та комунікаційними послугами передбачено низкою законодавчих актів України. Так, перелік категорій громадян, яким державою встановлені державні соціальні гарантії у вигляді пільг, встановлено, зокрема, Законами України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про охорону дитинства", "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист".
26. Згідно з частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
27. Відповідно до Конституції України (стаття 143) та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (стаття 16) повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні (самоврядні) та делеговані, тобто повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.
28. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення за рахунок власних коштів і благодійних надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення (пункт "а" частини першої статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
29. Відповідно до підпункту "є" пункту 9 частини першої статті 87 БК України до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених п. 5 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) належать видатки на інші програми в галузі соціального захисту та соціального забезпечення, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
30. На момент виникнення спірних правовідносин (з 01.06.2021 по 31.12.2021) такий перелік не затверджений, що, однак, не змінює фактичного існування програм в галузі соціального захисту та соціального забезпечення, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, та не звільняє державу від здійснення видатків для забезпечення реалізації таких програм.
31. Верховний Суд у постанові від 07.08.2023 у справі № 922/1418/22 (ухвалена після подання касаційної скарги у цій справі, але підлягає врахуванню на підставі частини четвертої статті 300 ГПК України) розглядав подібні правовідносини і дійшов таких висновків:
- здійснення соціальних виплат за надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям громадян відносяться саме до делегованих повноважень органу місцевого самоврядування і мають супроводжуватись відповідним фінансуванням з боку держави, як того вимагають положення частини третьої статті 142 Конституції України, відповідно до якої держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою;
- встановлення органами місцевого самоврядування додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення є власними повноваженнями, які мають фінансуватися виключно з місцевого бюджету;
- положення пункту 6 статті 92 Конституції України та норми Закону Про соціальні стандарти у сукупності свідчить про те, що покладання обов`язків з відшкодування спірних витрат на послуги зв`язку пільговим категоріям громадян на органи місцевого самоврядування є помилковим, оскільки боржником у цих правовідносинах є держава, яка здійснює свої цивільні права через відповідні органи.
32. Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від указаних висновків.
33. Належним представником держави у спірних правовідносинах є той суб`єкт, який визначений законом про державний бюджет головним розпорядником бюджетних коштів, прийнятим законодавцем у році, що відповідає спірному періоду, за який понесені позивачем витрати за надання послуг зв`язку пільговим категоріям громадян підлягають компенсації.
34. Якщо держава не визначила законом такого головного розпорядника видатків, у такому випадку саме Кабінет Міністрів України слід вважати органом, в особі якого держава виступає відповідачем, адже відповідно до пункту 6 статті 116 Конституції України саме Кабінет Міністрів України розробляє проєкт закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.
35. Відповідна правова позиція з питань встановлення соціальних пільг і гарантій та суб`єктів, які зобов`язані фінансувати такі пільги, наведена в постановах Верховного Суду (див. mutatis mutandis постанови від 20.01.2022 у справі №904/138/21, від 01.02.2022 у справі №904/141/20, від 27.07.2022 у справі №904/7875/21, від 09.06.2023 у справі №916/3938/21) та зводиться до того, що пільги, введені законами України, мають компенсуватися з державного бюджету з огляду на їх введення органом державної влади, і саме держава, як замовник послуг, є боржником у цих правовідносинах.
36. Отже, стороною зобов`язання з компенсації витрат позивачу за надані послуги зв`язку пільговим категоріям громадян є держава, а тому Рада не може бути боржником за таким зобов`язанням.
37. Задоволення позову за рахунок видатків місцевих бюджетів може мати місце за наявності субвенцій із державного бюджету місцевому бюджету на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
38. Однак, суди попередніх інстанцій у цій справі не встановили, який орган прийняв рішення щодо введення відповідних пільг, тоді як це має вирішальне значення для вирішення питання, за рахунок якого бюджету (державного чи місцевого) повинно здійснюватися їх відшкодування, а також не з`ясували чи мало місце надання відповідних субвенцій з державного бюджету місцевому бюджету, а тому помилково вважали за можливе здійснити відшкодування витрат позивача за надані послуги зв`язку пільговим категоріям громадян за рахунок місцевого бюджету Ради.
39. Тому посилання судів попередніх інстанцій на положення пункту 204 частини першої статті 91 БК України є необґрунтованим, оскільки вказана норма передбачає можливість віднесення відповідних видатків до місцевих бюджетів, а не встановлює обов`язок органу місцевого самоврядування закладати видатки на відшкодування на пільги за послуги зв`язку. При цьому до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на інші програми в галузі соціального захисту та соціального забезпечення, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій (підпункту "є" пункту 9 частини першої статті 87 БК України).
40. Обставини віднесення видатків на покриття пільги за послуги зв`язку до місцевого бюджету Ради (прийняття відповідного рішення щодо надання додаткових гарантій соціального захисту населення або отримання субвенцій з державного бюджету), суди попередніх інстанцій не встановили, що виключає можливість покладення відповідного відшкодування на відповідача.
41. Отже, визначений позивачем відповідач (Рада) є неналежним відповідачем у цьому спорі, що є самостійною підставою для відмови у позові.
42. Посилання судів попередніх інстанцій на те, що забезпечення надання публічних послуг жителям територіальної громади в першу чергу покладається на представницький орган місцевого самоврядування територіальної громади жодним чином не впливає на визначення особи, на яку покладається обов`язок відшкодувати витрати на надання пільг з послуг зв`язку, оскільки публічні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами, а також підприємствами, установами та організаціями, які перебувають в їх управлінні. До таких послуг не належить надання послуги зв`язку, як і встановлення можливості надання пільги за відповідну послугу.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
44. Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права (частина перша статті 311 ГПК України).
45. Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що суди внаслідок неправильного застосування норм статей 87 91 БК України зробили помилковий висновок, що обов`язок з відшкодування витрат, понесених позивачем внаслідок надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям громадян, покладається на відповідача. А тому судові рішення підлягають скасуванню, з ухваленням нового про відмову в позові.
Розподіл судових витрат
46. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 129 ГПК України, якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
47. Згідно зі статтею 129 ГПК України витрати зі сплати судового збору, сплачені відповідачем за розгляд справи, покладаються на позивача.
Керуючись статтями 129, 300, 301, пунктом 3 частини першої статті 308, статтями 311 314 315 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Болградської міської ради Одеської області задовольнити.
2. Скасувати постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 07.06.2023 та рішення Господарського суду Одеської області від 19.12.2022 у справі № 916/2523/22 та ухвалити нове, яким відмовити в позові повністю.
3. Стягнути з Акціонерного товариства "Укртелеком" (01601, м. Київ, бульвар Тараса Шевченка, 18; код ЄДРПОУ 21560766) в особі Одеської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" (65023, м. Одеса, вул. Коблевська, 39; код ЄДРПОУ 01186691) на користь Болградської міської ради Одеської області (68702, Одеська область, Болградський район, м. Болград, вул. Шпитальна, буд. 45; код ЄДРПОУ 04057008) 4 962 грн судового збору за розгляд справи в суді касаційної інстанції та 3 721, 50 грн судового збору за розгляд справи в суді апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І. Кондратова
Судді О. Баранець
Г. Вронська