ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 серпня 2020 року
м. Київ
Справа № 917/144/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
головуючий - Огороднік К.М., Ткаченко Н.Г., Чумак Ю.Я.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019
та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019
у справі № 917/144/19
за позовом Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-східного офісу Держаудитслужби
до Новокочубеївської сільської ради,
Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮЕЙ.ДЖО ГРУП"
про визнання недійсним рішення тендерного комітету, визнання недійсним договору про закупівлю,-
ВСТАНОВИВ:
Перший заступник прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-східного офісу Держаудитслужби звернувся до Господарського суду Полтавської області з позовом до Новокочубеївської сільської ради (далі - відповідач1) та Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮЕЙ. ДЖО ГРУП" (далі - ТзОВ "ЮЕЙ. ДЖО ГРУП", відповідач 2) про визнання недійсним рішення тендерного комітету № 3 від 03.07.2018 про визнання переможцем процедури відкритих торгів ТзОВ "ЮЕЙ. ДЖО ГРУП" та намір укласти з ним договір щодо закупівлі робіт: ДК 021:2015:(CPV 2008)-45200000-9 - роботи пов`язані з об`єктами завершеного чи незавершеного будівництва та об`єктів цивільного будівництва (розчистка, покращення водності та екологічного стану р. Свинківка на ділянці в межах с. Нова Кочубеївка Новокочубеївської сільської ради Чутівського району Полтавської області (згідно ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013); про визнання недійсним договору про закупівлю №1 від 16.07.2018 на загальну суму 5099000,00 грн, укладеного між Новокочубеївською сільською радою та ТзОВ "ЮЕЙ.ДЖО ГРУП".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що процедуру закупівлі Замовником проведено з порушеннями вимог Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки тендерна документація не відповідала вимогам законодавства у сфері закупівель.
Необхідність захисту прокурором інтересів держави у даній справі обґрунтована тим, що Новокочубеївською сільською радою, незважаючи на неодноразові листи Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому зазначені порушення законодавства та вимог тендерної документації учасниками відкритих торгів, ігнорування правових норм при проведенні процедури відкритих торгів, інших порушень вимог законодавства України, допущених при укладенні договору, були порушені права та інтереси держави в особі Північно-східного офісу Держаудитслужби.
Прокурор вказував, що проведення процедури закупівель та укладення договору з порушенням законодавства порушує інтереси держави щодо раціонального та ефективного використанням бюджетних коштів, а дотримання у цій сфері суспільних відносин законодавства становить суспільний інтерес, тому захист такого інтересу відповідає функціям прокурора.
Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 30.01.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 917/144/19. Справу постановлено розглядати у порядку загального позовного провадження з повідомленням сторін, призначено дату підготовчого засідання у справі.
Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 у справі №917/144/19 позов Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-східного офісу Держаудитслужби до Новокочубеївської сільської ради, ТзОВ "ЮЕЙ.ДЖО ГРУП" про визнання недійсним рішення тендерного комітету, визнання недійсним договору про закупівлю залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.
Постановою Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 у справі № 917/144/19 залишено без змін.
Судові рішення мотивовані тим, що прокурором при зверненні до суду з позовом не доведено підстав для представництва інтересів держави в особі Південно-східного офісу Держаудитслужби.
Суди зазначили, що позивач, в інтересах та в особі якого з позовом до суду звернувся прокурор, не позбавлений можливості самостійно захищати свої права шляхом звернення до суду з даним позовом. А сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
За висновками судів, вказане свідчить про відсутність передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Держаудитслужби, та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України - позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
Короткий зміст касаційної скарги
В касаційній скарзі заступник прокурора Харківської області просить Суд скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 у справі № 917/144/19, справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на неправильне застосування норм матеріального права, а саме, статті 131-1 Конституції України, статті 2, 23 Закону України «Про прокуратуру», та порушення норм процесуального права, а саме статей 4 7 53 83 174 226 ГПК України.
На думку прокурора, суди помилково залишили позов прокурора без розгляду у зв`язку із відсутністю у нього процесуальної дієздатності, оскільки можливість прокурора здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді передбачена чинним законодавством. Існування представницьких повноважень прокурора обумовлено необхідністю захисту інтересів держави у разі, нездійснення органом державної влади своїх повноважень захищати інтереси держави.
Скаржник зазначає, що усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади та держави з наявністю порушень законності у сфері публічних закупівель, що підтверджується листами Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, направленими на адресу відповідача1 з вимогою усунути порушення законодавства, останнім дієвих заходів захисту інтересів держави вчинено не було, що свідчить про наявність підстав для звернення прокурора до суду з метою представництва інтересів держави у даних правовідносинах.
Доводи інших учасників справи
Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подали, що відповідно до частини 3 статті 295 ГПК України не перешкоджає перегляду судового рішення.
КАСАЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 09.07.2019 у справі №917/144/19 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 у справі №917/144/19, постановлено здійснити перегляд в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи; зупинено провадження у справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 01.10.2019 поновлено провадження у справі №917/144/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019, постановлено здійснити перегляд в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.10.2019 провадження у справі №917/144/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 зупинено до закінчення розгляду об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи №911/1107/18 та виготовлення повного тексту судового рішення.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 03.12.2019 постановлено поновити касаційне провадження у справі № 917/144/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 та здійснити перегляд в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.12.2019 провадження у справі № 917/144/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 у справі №917/144/19 зупинено до закінчення розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18 та виготовлення повного тексту судового рішення.
Ухвалою Верховного Суду від 21.07.2020 постановлено поновити касаційне провадження у справі №917/144/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 та здійснити перегляд в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
У зв`язку з відпусткою судді Банаська О.О. автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи №917/144/19 було визначено колегію суддів Верховного Суду у складі: Огороднік К.М.- головуючий, Ткаченко Н.Г., Чумак Ю.Я., що підтверджується витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 10.08.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до ГПК України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень ГПК України внесені зміни.
Пунктом 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга у цій справі подана до набрання чинності названого закону, розгляд цієї скарги здійснюється із застосуванням положень ГПК України у редакції чинній до 08.02.2020.
Відповідно до статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
Предметом спору у даній справі є вимога Першого заступника прокурора Полтавської області про визнання недійсним рішення тендерного комітету № 3 від 03.07.2018 про визнання переможцем процедури відкритих торгів ТзОВ "ЮЕЙ. ДЖО ГРУП" та намір укласти з ним договір щодо закупівлі робіт: ДК 021:2015:(CPV 2008)-45200000-9 - роботи пов`язані з об`єктами завершеного чи незавершеного будівництва та об`єктів цивільного будівництва (розчистка, покращення водності та екологічного стану р. Свинківка на ділянці в межах с. Нова Кочубеївка Новокочубеївської сільської ради Чутівського району Полтавської області (згідно ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013); про визнання недійсним договору про закупівлю №1 від 16.07.2018 на загальну суму 5099000,00 грн, укладеного між Новокочубеївською сільською радою та ТзОВ "ЮЕЙ.ДЖО ГРУП".
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України - позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, яка за результатом апеляційного перегляду залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно даних веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель https://рrоzоrrо.gоv.uа/ Новокочубеївською сільською радою (надалі -Замовник), 08.06.2018 оголошено проведення процедури відкритих торгів на проведення закупівлі робіт "Розчистка, покращення водності та екологічного стану р.Свинківка на ділянці в межах с.Нова Кочубеївка Новокочубеївської сільської ради Чутівського району Полтавської області" (предмет закупівлі згідно ДК 021:2015: (СРV 2008)-45200000-9 - Роботи пов`язані з об`єктами завершеного чи незавершеного будівництва та об`єктів цивільного будівництва (згідно ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013)) на суму 6 964 412, 00 грн, ID номер закупівлі UА-2018-06-08-002815-а.
За результатами торгів тендерним комітетом Новокочубеївської сільської ради прийнято рішення про визначення переможцем процедури відкритих торгів ТзОВ "ЮЕИ. ДЖО ГРУП" та намір укласти з ним договір щодо закупівлі робіт: ДК 021:2015: (СРV 2008)-45200000-9 - Роботи пов`язані з об`єктами завершеного чи незавершеного будівництва та об`єктів цивільного будівництва (розчистка, покращення водності та екологічного стану р.Свинківка на ділянці в межах с.Нова Кочубеївка Новокочубеївської сільської ради Чутівського району Полтавської області (згідно ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013). Наведене підтверджується протоколом засідання тендерного комітету №3 від 03.07.2018.
У подальшому, між Новокочубеївською сільською радою та ТзОВ "ЮЕИ. ДЖО ГРУП" укладено договір про закупівлю робіт №1 від 16.07.2018 - по розчищенню, покращенню водності та екологічного стану р.Свинківка на ділянці в межах с.Нова Кочубеївка Новокочубеївської сільської ради Чутівського району Полтавської області на загальну суму 5 099 000,00 грн.
Встановивши, що проведення процедури закупівлі відбулося з порушенням вимог Закону України "Про публічні закупівлі", а саме, тендерна документація Замовника не відповідає вимогам законодавства у сфері закупівель, Замовником порушено норми абз. 2 частини 3 статті 17 Закону України "Про публічні закупівлі" в частині визначення строку подання переможцем документів, що підтверджують відсутність підстав, визначених статтею 17 Закону; тендерна пропозиція ТзОВ "ЮЕЙ. ДЖО ГРУП" не відповідає вимогам замовника, оскільки встановлена відсутність можливості у ТзОВ "ЮЕЙ. ДЖО ГРУП" виконати відповідні роботи власними ресурсами, у зв`язку з відсутністю необхідної матеріально-технічної бази для виконання робіт в учасника-переможця торгів; учасник-переможець надав тендерному комітету недостовірну інформацію, прокурор звернувся до суду з даним позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах - Північно-східного офісу Держаудитслужби.
В обґрунтування підстав для здійснення представництва інтересів держави зазначав, що Новокочубеївською сільською радою, незважаючи на неодноразові листи Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби, в яких зазначені порушення законодавства та вимог тендерної документації учасниками відкритих торгів, а також ігнорування правових норм при проведенні процедури відкритих торгів, інші порушення вимог законодавства України, допущені при укладенні договору, були порушені права та інтереси як територіальної громади так і держави в цілому щодо раціонального та ефективного використання бюджетних коштів.
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, виходив з того, що у даній справі прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Північно-східного офісу Держаудитслужби, не обґрунтував наявності правових підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді, не надав доказів невиконання або неналежного виконання Держаудитслужбою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави та територіальної громади.
При цьому суди вказали, що обставини справи свідчать про вжиття позивачем заходів з метою усунення порушень законодавства, а саме: направлення Північно-східним офісом Держаудитслужби на адресу Новокочубеївської сільської ради 15.06.2018 та 16.07.2018 листів з вимогою усунути порушення законодавства.
На думку судів, сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
З огляду на зазначене, суд вказав на відсутність, у цьому випадку, виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Північно-східного офісу Держаудитслужби, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.
Щодо підстав звернення прокурора з позовом до суду
За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Статтею 53 цього Кодексу передбачено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. При цьому передумовою участі органів та осіб, зазначених у цій статті, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, і наявність процесуальної правосуб`єктності, яка охоплює процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою зазначеної участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 Господарського процесуального кодексу України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
За змістом частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частиною 4 статті 53 ГПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин та звернення до суду) визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Звертаючись до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, колегія суддів зазначає, що системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 38-40, 42, 43 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
Водночас, частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Як вбачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор в позовній заяві обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Держаудитслужбою, оскільки усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади та держави, про що свідчать листи Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 15.05.2018 № 20-16-21-6-15/3257 та від 16.07.2018 № 20-16-21-6-15/3721, скеровані на адресу Новокочубеївської сільської ради, та маючи відповідні повноваження, Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби дієвих заходів із спірних питань протягом 6 місяців не вжито. Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.
Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області за результатом розгляду листа щодо процедури закупівлі Новокочубеївською сільською радою листом від 14.09.2018 № 20-16-21-2-17/4886 повідомило органи прокуратури про допущені при проведенні процедури закупівлі порушення та їх не усунення в добровільному порядку. Вказана інформація направлена для вжиття заходів реагування.
Обставини оскарження підстав представництва не встановлені судами першої та апеляційної інстанції.
Натомість суди попередніх інстанцій в межах наданих їм повноважень статтями 89 269 ГПК України не перевірили наведені прокурором доводи на підтвердження наявності підстав для представництва, неналежного виконання органом Держаудитслужби покладених на нього обов`язків щодо здійснення контролю за законністю проведення публічних закупівель, які, на його думку, перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, у зв`язку з чим прокурор звернувся до суду.
Щодо залишення позову без розгляду
Залишаючи позов прокурора без розгляду суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурор не обґрунтував наявності правових підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді в особі Держаудитслужби, не надав як доказів того, що Держаудитслужби не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, так і не здійснення або неналежного здійснення відповідним суб`єктом владних повноважень нею такого захисту. Суди зазначили про недостатність посилання в позовній заяві лише на неналежне виконання відповідних повноважень компетентним органом, оскільки прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
Однак, такий висновок є помилковим та передчасним, оскільки суди невірно застосували підставою для залишення позову без розгляду пункт 1 частини першої статті 226 ГПК України - позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
Процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (стаття 44 ГПК України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи.
Для цілей залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи (позивача або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору), а не його представника.
Як свідчать матеріали справи, відкриваючи провадження у цій справі суд першої інстанції встановив відповідність поданої прокурором позовної заяви вимогам статей 162 164 172 ГПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив.
Крім того, в ухвалі від 28.03.2019 суд першої інстанції зазначив, що Держаудитслужба є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності щодо захисту майнових інтересів держави та територіальної громади; відповідно до положень чинного законодавства не позбавлена можливості самостійно захищати свої права шляхом звернення до суду з даним позовом.
Колегія суддів звертає увагу, що невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
Водночас якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (висновки викладені у пунктах 54, 83 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).
За таких обставин та виходячи з аналізу наведених правових норм, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій невірно застосували положення пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України, що призвело до передчасного висновку про залишення без розгляду позовної заяви прокурора, поданої в інтересах держави в особі компетентного органу, на підставі цього припису. При цьому, висновки судів попередніх інстанцій про не підтвердження прокурором у цій справі підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді зроблено без належної оцінки обставин справи, зазначених прокурором підстав представництва та норм права, які підлягають застосуванню до цих відносин.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з частиною третьою статті 304 ГПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно із пунктами 1, 2 частини третьої статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є, зокрема, порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 310 ГПК України).
З огляду на наведені норми процесуального права, виходячи з повноважень суду касаційної інстанції, враховуючи встановлені судом касаційної інстанції обставини порушення місцевим та апеляційним господарськими судами норм процесуального права при постановленні ухвали від 28.03.2019 та постанови від 16.05.2019 , Верховний Суд вважає за необхідне скасувати оскаржувані ухвалу та постанову, справу передати на розгляд до суду першої інстанції.
Під час розгляду справи, господарському суду належить врахувати вище викладене, повно та всебічно перевірити фактичні обставини справи, дати належну оцінку зібраним по справі доказам, доводам та запереченням сторін і в залежності від встановленого, вимог закону, з урахуванням правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, постановити законне і обґрунтоване рішення.
Розподіл судових витрат
Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 ГПК України).
Керуючись статтями 240 300 301 304 308 310 314 315 317 ГПК України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити.
2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.03.2019 у справі № 917/144/19 скасувати.
3. Справу №917/144/19 передати на розгляд до Господарського суду Полтавської області.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.
Головуючий, суддя Огороднік К.М.
Судді Ткаченко Н.Г.
Чумак Ю.Я.