П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 листопада 2024 року
м. Київ
Справа № 990/285/24
Провадження № 11-225заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.09.2024 (судді Кравчук В. М., Бевзенко В. М., Берназюк Я. О., Рибачук А. І., Стародуб О. П.) у справі № 990/285/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та стягнення шкоди,
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. 04.09.2024 ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанціїз позовною заявою до Верховної Ради України (далі - ВРУ), у якій просив:
- визнати протиправними дії ВРУ із запровадження в абзаці сьомому частини сьомої Закону України № 1928-IX «Про Державний бюджет України на 2022 рік», абзаці сьомому частини сьомої Закону України № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та абзаці сьомому частини сьомої Закону України № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік» незаконного та дискримінаційного положення про прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури в розмірі 1600 грн;
- стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 шкоду, завдану неправомірними діями ВРУ, у сумі 1 652 507,78 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Закон України від 02 грудня 2021 року № 1928-IX «Про Державний бюджет України на 2022 рік», Закон України від 03 листопада 2022 року № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік» й Закон України від 09 листопада 2023 року № 3460-ІХ «Про Державний бюджет України на 2024 рік» в частині визначення величини «прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури» (а саме у розмірі сталої суми 1 600 грн) є незаконними, такими, що суперечать нормам спеціального Закону України «Про прокуратуру» (оскільки фактично змінюють складову для визначення базового розміру посадового окладу прокурора та порушують гарантії незалежності прокурорів) та призвели до спричинення позивачу майнової шкоди внаслідок того, що, на переконання позивача, його посадовий оклад та похідні від нього виплати фінансувались, нараховувались та виплачувались не відповідно до встановленої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» величини - прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено: на 1 січня 2022 року в розмірі 2 481 грн, на 1 січня 2023 року - 2684 грн, на 1 січня 2024 року - 3 028 грн.
3. Позивач вважає, що положення абзацу сьомого статі 7 законів України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» і «Про Державний бюджет України на 2024 рік», якими встановлено у перелічених роках розмір прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, що застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, - 1600 грн, такими, що запроваджують інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (а саме законами України «Про прокуратуру» та «Про прожитковий мінімум»), а отже, є такими, що суперечать принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України, та дискримінаційними по відношенню до позивача.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 09.09.2024 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у відкритті провадження, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5. Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що позивач оспорює дії ВРУ, які за своїм змістом не є її управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), тому згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом в частині позовних вимог про визнання протиправними дій ВРУ (пункт 1 прохальної частини позову) слід відмовити.
6. Що ж до заявленої позивачем вимоги стягнути з Державного бюджету України завдану йому майнову шкоду (пункт 2 прохальної частини позову), то суд першої інстанції зазначив, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
7. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що прийняття рішення судом першої інстанції про відмову у відкритті провадження з мотивуванням про відсутність можливості судовою системою взагалі вирішити спір, яким порушено його права, позбавляє позивача права на доступ до правосуддя.
8. Крім того, скаржник зазначив, що суд першої інстанції, виснувавши про те, що спір в частині вимог про визнання протиправними дій не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не має розглядатися у порядку адміністративного судочинства, усупереч вимог процесуального закону не роз`яснив позивачеві, до якого суду належить його вирішення.
9. На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.09.2024 та направити справу для продовження розгляду до цього ж суду.
Рух апеляційної скарги
10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10.10.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.09.2024, а ухвалою від 23.10.2024призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 14.11.2024.
Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів
11. На момент розгляду справи відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду не надходило.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
12. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13. Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
14. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
15. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
16. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
17. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
18. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
19. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (постанови від 18.08.2022 у справі № 990/94/22 та від 17.11.2022 у справі № 990/116/22).
20. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
21. Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
22. У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду адміністративної юрисдикції з позовом до ВРУ, у якому просить визнати протиправними дії ВРУ із запровадження в абзаці сьомому частини сьомої Закону України №1928-IX «Про Державний бюджет України на 2022 рік», абзаці сьомому частини сьомої Закону України № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та абзаці сьомому частини сьомої Закону України № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік» незаконного та дискримінаційного положення про прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 1600 грн, а також стягнути з Державного бюджету України на користь позивача шкоду, завдану неправомірними діями ВРУ, у сумі 1 652 507,78 грн.
23. За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
24. Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
25. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).
26. Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
27. У мотивувальній частині Рішення від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
28. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивач фактично оскаржує дії ВРУ щодо прийняття законів України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» й «Про Державний бюджет України на 2024 рік» у певних частинах, посилаючись на невідповідність юридичного змісту таких конституційному принципу верховенства права, а отже спір стосується передусім нормотворчої діяльності відповідача.
29. Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей спір в частині вимог про визнання протиправними дій не є публічно - правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не має розглядатися у порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, здійснюючи законотворчий процес, ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій,
30. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 20.07.2023 у справі № 990/80/23, від 01.02.2024 у справі № 990/140/23, від 25.04.2024 у справі № 990/40/24, від 04.07.2024 у справі № 990/170/24.
31. Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу, що в Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.1998 № 17-рп/98 наголошено, що ВРУ є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.
32. Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.
33. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів ВРУ; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
34. За змістом частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
35. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.
36. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).
37. До повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів ВРУ і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
38. Таким чином, віднесення питання про відповідність Конституції України законів України до виключної компетенції Конституційного Суду України вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
39. Стосовно доводів апеляційної скарги про обмеження позивача в доступі до суду Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
40. У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
41. Що ж до заявленої позивачем вимоги стягнути з Державного бюджету України завдану йому майнову шкоду (пункт 2 прохальної частини позову), то суд першої інстанції слушно зауважив, що відповідно до приписів частин п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
42. Ураховуючи те, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача, прийнятим (вчиненою) у ході здійснення останнім саме управлінських функцій, було порушено його права, свободи чи інтереси, ці позовні вимоги не підлягають розгляду окремо в порядку адміністративного судочинства.
43. Аналогічний підхід викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 9901/70/19 та в ухвалах Верховного Суду від 27.11.2023 у справі №990/313/23, від 13.03.2024 у справі №990/65/24.
44. Окрім того, Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги про те, що, відмовляючи у відкритті провадження в цій справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, суд першої інстанції не роз`яснив позивачу, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд його справи, оскільки ухвалою Касаційного адміністративного суду від 09.09.2024 позивачу роз`яснено, що за правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України його вимога про відшкодування майнової шкоди підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
45. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
46. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
47. Таким чином, Касаційний адміністративний суд в ухвалі від 09.09.2024 дійшов обґрунтованого висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів, як на такий, що не стосується захисту прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а стосується виключно його майнового права, передбаченого, зокрема, статтею 22 Цивільного кодексу України, та про відсутність підстави для відкриття провадження у цій справі також у частині вимог щодо стягнення майнової шкоди.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
48. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
49. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50. Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
51. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
52. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266 308 311 315 316 322 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.09.2024залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Шевцова
Судді: О. О. Банасько О. Л. Булейко Ю. Л. Власов І. А. Воробйова М. І. Гриців Ж. М. Єленіна І. В. ЖелєзнийМ. В. Мазур С. Ю. Мартєв К. М. Пільков О. В. Ступак І. В. Ткач В. Ю. Уркевич Є. А. Усенко