ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №120/4078/19-а
адміністративне провадження № К/9901/19185/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у складі колегії суддів: Совгири Д.І. (головуючий), суддів: Кузьменко Л.В., Франовської К.С. у справі за позовом акціонерного товариства "Вінницяобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Нацкомісія, відповідно) про визнання протиправною та скасування постанови, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
- визнати протиправною та скасувати постанову №2302 від 5 листопада 2019 року "Про накладення штрафу на АТ "Вінницяобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" (далі - Постанова №2302).
2. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 27 лютого 2020 року відмовив у задоволенні позову.
3. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 червня 2020 року, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким позов задовольнив.
Визнав протиправною та скасував Постанову №2302.
3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідач не лише не дотримався строку прийняття рішення, встановленого частиною шостою статті 77 Закону України від 13 квітня 2017 року №2019-VIII "Про ринок електричної енергії" (далі - Закон №2019-VIII), а й не дотримався строку розгляду акта перевірки, визначений Законом України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII), а також Постановою НКРЕКП №428 від 14.06.2018, яка затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок №428; у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин). За таких обставин дійшов висновку, що наявність зазначених обставин у своїй сукупності зумовлює необґрунтованість прийняття постанови №2302, оскільки відповідач не навів достатніх правових підстав для прийняття оскаржуваної постанови в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України, тому ця постанова є протиправною та підлягає скасуванню.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 Відповідач провів позапланову виїзну перевірку дотримання AT «Вінницяобленерго» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу еклектичної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017року №1470 (далі - Ліцензійні умови) відповідно до абзацу 2 частини першої статті 6 Закону України від 5 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V; у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), статті 19 Закону №1540-VIII, з урахуванням листів ТОВ «ЕРУ ТРЕЙДІНГ» від 15 квітня 2019 року №1/01-829 та 20 травня 2018 року №1/01-914 щодо недотримання АТ «Вінницяобленерго» та ТОВ «ЛУГАНСЬКЕ ЕНЕРГЕТИЧНЕ ОБ`ЄДНАННЯ», як операторами систем розподілу електроенергії, вимог норм законодавства у сфері електроенергетики, а також Ліцензійних умов, з урахуванням листа Державної регуляторної служби України від 22 серпня 2019 року № 6831/0/20-19, на підставі постанови НКРЕКП від 6 вересня 2019 року №1865 «Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання AT «Вінницяобленерго»,.
4.2 За наслідками проведеної перевірки відповідачем складено Акт №345 від 4 жовтня 2019 року, у якому відображено порушення AT «Вінницяобленерго» Ліцензійних умов, зокрема, вимог підпункту 5 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, а саме:
- пункту 6.1.10 розділу VI ПРРЕЕ, яким встановлено, що адміністратор комерційного обліку не пізніше ніж на наступний день з дня отримання запиту на зміну електропостачальника має повідомити нового електропостачальника про можливість (відсутність можливості) здійснення зміни електропостачальника;
- пункту 6.1.14 глави 6.1 розділу VI, яким встановлено виключний перелік підстав для відмови адміністратора комерційного обліку у забезпеченні зміни електропостачальника;
- пункту 2.1 Тимчасового порядку визначення обсягів купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії електропостачальниками та операторами систем розподілу на перехідний період, затвердженого постановою НКРЕКП від 28 грудня 2018 року №2118, яким встановлено, що електропостачальник зобов`язаний до 16-00 24 числа місяця, що передує розрахунковому місяцю, надати ОСР/НЕК повідомлення про заявлений на розрахунковий місяць обсяг купівлі електричної енергії для споживачів, що розташовані на території провадження господарської діяльності з розподілу/передачі ОСР/НЕК.
4.3 За результатами розгляду Акта перевірки №345 від 4 жовтня 2019 року на засіданні НКРЕКП, яке відбулось 5 листопада 2019 року, відповідачем прийнято постанову №2302, якою відповідно до підпунктів 11, 12 частини першої статті 17, статті 22 Закону №1540-VIII та статті 77 Закону №2019-VIII накладено на АТ «Вінницяобленерго» штраф у розмірі 425000,00 грн.
4.4 Зазначену постанову позивач уважає протиправною та такою, що підлягає скасуванню, а тому звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року.
На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до прийняття незаконного рішення суду по суті.
Скаржник зазначає, що частиною шостою статті 77 Закону №2019-VIII, визначений п`ятиденний строк для прийняття Регулятором рішення про застосування санкцій до суб`єкта господарювання до відповідальності не конкретизовано які саме це дні, календарні чи робочі, а також не враховано, що ліцензіат має право на надання зауважень та пояснень до виявлених порушень ліцензійних умов, які враховуються НКРЕКП як пом`якшуючі обставини при прийнятті рішення про притягнення до відповідальності. Також скаржник стверджує, що нормами Закону №1540-VIII, який є спеціальним по відношенню до Закону №2019-VIII, передбачена інша процедура розгляду питання про притягнення суб`єкта до відповідальності, яка є значно тривалішою за п`ять днів. Крім того, з посиланням на практику касаційного суду у податкових спорах (справи №810/5546/15 і №816/5759/13-а), скаржник констатував, що висновок щодо недотримання строку прийняття податкового рішення не може слугувати самостійною підставою для звільнення платника податку від відповідальності за податкове правопорушення.
6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу. Уважає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим та відповідає вимогам норм матеріального і процесуального права, тому у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
8. Згідно статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає таке.
10. Правовий статус Нацкомісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом №1540-VIII.
11. Відповідно до частин першої - третьої статті 1 Закону №1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
12. Згідно зі статтею 3 Закону №1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
13. Відповідно до статті 19 Закону №1540-VIII Регулятор (Нацкомісія) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
14. Згідно частин першої-четвертої статті 22 цього Закону передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «;Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».
15. Нацкомісія постановою від 14 червня 2018 року №428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
16. Аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. У свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
17. Пунктом 1.4 Порядку №428 визначено, що він установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
18. Положеннями пункту 7.1 Порядку №428 визначено, що за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.
В останній день перевірки два примірники акта перевірки підписуються головою та членами комісії з перевірки. Кожна сторінка акта перевірки візується головою комісії з перевірки. Один примірник акта перевірки передається уповноваженій особі ліцензіата, діяльність якого перевірялася. Другий примірник акта перевірки з відміткою дати та часу його отримання уповноваженою особою ліцензіата, що засвідчується підписом уповноваженої особи ліцензіата, зберігається в НКРЕКП.
У разі відмови уповноваженої особи ліцензіата прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається ліцензіату рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
19. Ліцензіат, діяльність якого перевірялася, має право надати до НКРЕКП письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки (пункт 7.2 Порядку №428).
20. Відповідно до пункту 7.4 Порядку №428, у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання від ліцензіата, діяльність якого перевірялася, письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, але не пізніше тридцяти робочих днів з дня отримання ліцензіатом акта про результати перевірки.
Письмові пояснення та обґрунтування є невід`ємною частиною акта перевірки.
Строк внесення на засідання НКРЕКП та/або строк розгляду акта перевірки може бути продовжений за обґрунтованим клопотанням ліцензіата з метою дотримання принципів справедливості, об`єктивності та неупередженості під час прийняття рішення за результатами перевірки.
Право суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки також визначене положеннями частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
21. Положеннями частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII також визначено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
22. Суд апеляційної інстанції встановив, що примірник акта перевірки №345 від 4 жовтня 2019 року отримано в той же день в.о. генерального директора АТ "Вінницяобленерго".
AT "Вінницяобленерго" скористалось наданим йому правом та у строк, встановлений пунктом 7.2 Порядку №428, тобто 10 жовтня 2019 року надіслало до НКРЕКП письмові пояснення та обґрунтування щодо порушень в акті №345 від 4 жовтня 2019 року. Відповідні пояснення отримані НКРЕКП 11 жовтня 2019 року, що підтверджується матеріалами справи та не заперечується сторонами.
Відтак, у силу вимог законодавства акт про результати перевірки від 4 жовтня 2019 року мав би бути внесений на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання від ліцензіата, діяльність якого перевірялася, письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, тобто не пізніше 18 жовтня 2019 року.
Однак, у порушення вказаних вимог Порядку №428, акт про результати перевірки було внесено на засідання НКРЕКП 5 листопада 2019 року.
23. Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що відповідачем необґрунтовано та безпідставно не дотримано строку внесення на розгляд акта про результати перевірки на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання.
24. Крім того, згідно пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон №2019-VIII, у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах свої повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах: від 5 тисяч до 100 тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.
25. У силу вимог частини п`ятої статті 77 Закону №2019-VIII при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.
Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.
26. Частиною шостою статті 77 Закону №2019-VIII передбачено, що Рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.
27. Колегія суддів зазначає, що вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений) (від лат. praeclusio - закривання або перешкода) і чинним на момент спірних відносин законодавством не було передбачено можливості його поновлення.
Слід також зазначити, що встановлення законодавцем обмеженого строку притягнення до відповідальності є однією із умов дисциплінування суб`єкта владних повноважень для належного виконання законодавчо визначених обов`язків.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивача притягнуто до відповідальності 5 листопада 2019 року, тоді як акт перевірки складено 4 жовтня 2019 року, тобто із порушенням 5-денного строку, визначеного законом.
За таких обставин, колегія суддів уважає, відповідач порушив строки притягнення позивача до відповідальності.
Про необхідність дотримання п`ятиденного строку для накладення штрафу з моменту закінчення перевірки вказано також в постановах Верховного Суду від 18 липня 2018, 6 червня 2019 року, 30 вересня 2020 року та 15 лютого 2022 року (справи №№826/14481/17, 804/7661/17, 300/775/19, 120/1139/19-а, відповідно).
28. Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшовши висновку про не дотримання відповідачем строку прийняття рішення та розгляду акта перевірки обґрунтовано скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення про задоволення позову.
29. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 139 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін