ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 року

м. Київ

справа №1340/4444/18

адміністративне провадження № К/9901/19611/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року у складі колегії суддів: Обрізко І.М. (головуючий), суддів: Іщук Л.П., Онишкевича Т.В. у справі за його позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа: управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

1.1 визнати протиправним та скасувати рішення №9 від 17.08.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 », затверджене наказом №13-м/у від 04.05.2018, прийняте головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Павловим Ю.О.

Підставою позову зазначає те, що відповідач протиправно скасував містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 », затверджені наказом №13-м/у від 04.05.2018, оскільки такі прийняті відповідно до вимог містобудівної документації на місцевому рівні - «Детального плану території в районі вулиці Бориславська, 29 у м. Трускавці», затвердженого рішенням Трускавецької міської ради від 06.03.2018 №860.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 25.01.2019 позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України №9 від 17.08.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 », які затверджені наказом №13-м/у від 04.05.2018.

2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що ні норми частини четвертої, ні частини восьмої статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) не містять такої підстави для скасування містобудівних умов та обмежень як невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні та вимогам чинного законодавства. Оскільки містобудівні умови та обмеження відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - детальному плану, то і спірне рішення підлягає скасуванню.

Крім того, оскаржене рішення було прийняте без урахування права позивача на участь у процесі такого прийняття, а також, виходячи із позиції Європейського Суду з прав людини, ризик, пов`язаний із помилкою, допущеною державним органом, повинна нести сама держава.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 29.05.2019 апеляційну скаргу відповідача задовольнив. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2019 скасовував та прийняв нове, яким у задоволенні позову відмовив.

3.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції вказав, що оскільки зміни у Генеральний план міста Трускавця не вносилися, а також враховуючи вимоги частини десятої статті 19 Закону, де передбачено, що детальний план повинен відповідати генеральному плану населеного пункту та плану зонування території, суд прийшов до висновку, що містобудівні умови та обмеження від 04.05.2018 прийняті з порушенням норм містобудівного законодавства, зокрема, із невідповідністю намірів забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні.

З цих підстав суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення відповідача №9 від 17.08.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 » прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо та своєчасно і підстав для визнання його протиправним та скасування немає.

4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

4.1. ОСОБА_1 відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно №120359256 від 12.04.2018, є власником земельної ділянки площею 0,12 га, кадастровий номер 4611500000:03:001:0053, по АДРЕСА_1 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

4.2. Рішенням сесії Трускавецької міської ради №860 від 06.03.2018 затверджено містобудівну документацію «Детальний план в районі АДРЕСА_1 ». Вказаною містобудівною документацією запропоновано будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражем у цокольному поверсі. Поверховість повинна бути 4 наземні поверхи + гараж у цокольному поверсі.

4.3. Управлінням містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради ОСОБА_1 видані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 » затверджені наказом №13-м/у від 04.05.2018.

4.4. 17.08.2018 головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Павловим Ю.О. на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 23.06.2018 №799 та направлення на проведення планової перевірки від 23.07.2018 №7-мб/пл, 17.08.2018 проведено планову перевірку відділу містобудування та архітектури управління містобудування архітектури та землекористування Трускавецької міської ради за період діяльності IV квартал 2015 - ІІ квартал 2018. За результатами перевірки складено акт перевірки №7- мб/пл від 17.08.2018.

4.5. У акті Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №7- мб/пл від 17.08.2018 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил зазначено, що: відділом містобудування та архітектури управління містобудування архітектури та землекористування Трускавецької міської ради видано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 » затверджені наказом №13-м/у від 04.05.2018. Відповідно до містобудівного розрахунку та даних з МУтаО кількість поверхів 4+цокольний.

Відповідно до плану зонування території м. Трускавець об`єкт розташовується в зоні Ж-І-К зона двохфункційної житлової забудови (біфункціональне житло) переважні види забудови 1-3 поверхові садибні житлові будинки розраховані на прийом 2-3 сімей відпочиваючих.

Наміри забудови земельної ділянки не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме чинному Генплану м. Трускавець та Зонінгу.

Порушено вимоги частини першої статті 25, частини четвертої статті 26, частини четвертої статті 29 Закону №3038-VI.

4.6. На підставі вказаного акта перевірки відповідачем прийнято оскаржене рішення №9 від 17.08.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 », які затверджені наказом №13-м/у.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

5. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2019.

5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тим обставинам, на які посилається позивач, неправильно застосував норми матеріального права, зокрема статті 19 Закону №3038-VI. На переконання позивача, у спірних правовідносинах детальний план в районі вул. Бориславська, 29 у м. Трускавець є уточненням положення Генерального плану. Рішення про затвердження детального плану є чинним, а тому видані на його основі містобудівні умови та обмеження протиправно скасовані відповідачем. Цільове використання земельної ділянки за вказаною адресою змінено рішенням Трускавецької міської ради №841 від 01.03.2018 з «будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку».

5.2. Також позивач зазначив у касаційній скарзі про порушення у спірних правовідносинах принципу належного врядування, що полягає в тому, що відповідач у оскарженому рішенні не довів доцільність скасування містобудівних умов та обмежень як крайнього заходу реагування, виданих із стверджуваною помилкою управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради. Ухваливши зазначене рішення без видачі відповідного припису про усунення порушення вимог чинного законодавства, відповідач не дотримав необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача як власника земельної ділянки та метою державного архітектурно-будівельного нагляду.

5.3. Порушення норм процесуального права згідно поданої касаційної скарги полягає у тому, що суд апеляційної інстанції надав оцінку Детальному плану території в районі вул. Бориславська, 29, проте не залучив до участі у розгляді справи Трускавецьку міську раду, яка затверджувала Детальний план та Державний інститут проектування міст «Містпроект», який розробляв цей план.

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 залишити без змін. На обгрунтування відзиву зазначено про відповідність рішення суду апеляційної інстанції вимогам законності та обґрунтованості та посиланням на всебічне дослідження всіх обставин справи. На думку відповідача, цей суд вирішив спір у відповідності до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 08.02.2020), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.

9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Повноваження відповідача та порядок їх реалізації, а також правове регулювання спірних правовідносин, визначаються, зокрема, Законом №3038-VI.

11. Статтею 41-1 цього Закону встановлено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду частини першої, другої, четвертої).

12. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок №698).

13. Пунктами 2 та 3 Порядку №698 визначено, що нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

14. Отже, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, що узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 28.04.2021 по справі №1.380.2019.003061.

15. Суди попередніх інстанцій встановили, що у межах зазначених правових норм відповідач здійснив заходи архітектурно-будівельного нагляду та прийняв передбачені вказаними нормативними актами рішення. При цьому процедуру здійснення нагляду та повноваження відповідача у спірних правовідносинах учасники справи не оспорюють.

16. Доводом касаційної скарги є неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права - пункту 4 частини другої та частини десятої статті 19, частини першої статті 25, частини четвертої статті 26, частини четвертої статті 29 Закону №3038-VI.

17. Згідно частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

18. Частинами першою та другою цього Закону визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

19. Статтею 18 Закону №3038-VI встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів (частини перша і друга статті 18).

20. За статтею 19 вказаного Закону (частини 1, 4, 5, 6, 10) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

21. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (стаття 25 Закону №3038-VI). Забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва (стаття 26 цього ж Закону).

22. Статтею 29 Закону №3038-VI встановлено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування (частина 1).

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва (частина друга).

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним (частина 3).

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина 4).

Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним (частина 5).

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду (частина 8).

23. Частиною другою статті 5 Закону №3038-VI встановлено, що вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

24. Зазначені норми права у контексті правового регулювання спірних правовідносин варто розуміти таким чином, що генеральний план, план зонування, детальний план є актами містобудівної документації на місцевому рівні. При цьому генеральному плану населеного пункту, як основному виду містобудівної документації на місцевому рівні, мають відповідати план зонування населеного пункту та детальний план.

У свою чергу детальний план території населеного пункту має відповідати генеральному плану та плану зонування, оскільки його призначення - деталізувати останні. На користь висновку про те, що детальний план має відповідати плану зонування свідчать приписи пункту 4 частини 4 статті 19 про те, що детальний план території визначає містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території, а також частини 10 цієї статті, якою встановлено, що внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

25. Що ж стосується містобудівних умов та обмежень, то вони в першу чергу мають відповідати генеральному плану та плану зонування, а у разі відсутності плану зонування - також детальному плану.

26. Отже правильним є висновок суду апеляційної інстанції в цій справі про те, що за умови відповідності містобудівних умов та обмежень детальному плану території населеного пункту, цільовому призначенню земельної ділянки, але не відповідності вимогам генерального плану та плану зонування, такі містобудівні умови не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні.

27. Також суди попередніх інстанцій з цього приводу встановили, що генеральний план м. Трускавця розроблений і затверджений рішенням 14 сесії 6 демократичного скликання Трускавецької міської ради Львівської області від 21.12.2011 №233. План зонування території м. Трускавця розроблений і затверджений рішенням 34 сесії 7 демократичного скликання Трускавецької міської ради Львівської області від 12.10.2017 №693.

28. Згідно зазначеної основної містобудівної документації земельна ділянка за адресою вул. Бориславська, 29 у м. Трускавці Львівської області розташована в зоні Ж-1-К зона двофункційної житлової забудови (біфункціональне житло) переважні види забудови 1-3 поверхові садибні житлові будинки розраховані на прийом 2-3 сімей відпочиваючих. Іншого не передбачено.

29. Рішенням сесії Трускавецької міської ради №860 від 06.03.2018 затверджено містобудівну документацію «Детальний план території в районі вул. Бориславська,29 у м. Трускавці», а Відділом містобудування та архітектури Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради, на підставі містобудівної документації «Детальний план території в районі вул. Бориславська,29 у м. Трускавці» видано ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження, затверджені наказом №13 м/у від 04.05.2018 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 ».

30. У вказаних містобудівних умовах та обмеженнях передбачено проектування будівництва багатоквартирного житлового будинку висотою 22,00 м (4 житлові поверхи + влаштування відкритого автопаркінгу в частині цокольного поверху).

31. Вказані обставини свідчать, і про це обґрунтовано вказав суд апеляційної інстанції, про те, що проектування в зоні АДРЕСА_1 багатоквартирного житлового будинку висотою 22,00 м (4 житлові поверхи + влаштування відкритого автопаркінгу в частині цокольного поверху) суперечить плану зонування території за цією адресою, яка віднесена до зони Ж-1-К зона двофункційної житлової забудови (біфункціональне житло) переважні види забудови 1-3 поверхові садибні житлові будинки розраховані на прийом 2-3 сімей відпочиваючих. Вказана зона не передбачає забудову багатоквартирними житловими будинками висотою у 4 житлові поверхи, а тому видані містобудівні умови не уточнюють положення плану зонування, а змінюють його, що є недопустимим.

32. За наведених обставин вірним є висновок суду апеляційної інстанції про наявність у відповідача підстав, передбачених пунктом 2 частини восьмої статті 29 Закону №3038-VI, для скасування містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Відділу містобудування та архітектури Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради від 04.05.2018 №13 м/у.

33. Ще одним доводом касаційної скарги є те, що під час ухвалення судового рішення судом апеляційної інстанції не враховано принципу належного врядування, який у цій справі полягає в тому, що відповідач у оскарженому рішенні не довів доцільність скасування містобудівних умов та обмежень як крайнього заходу реагування, виданих із стверджуваною помилкою управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради. Ухваливши зазначене рішення без видачі відповідного припису про усунення порушення вимог чинного законодавства, відповідач не дотримав необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача як власника земельної ділянки та метою державного архітектурно-будівельного нагляду.

34. З цього приводу колегія суддів касаційного суду зауважує, що відповідно до абзацу третього частини восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.

35. З урахуванням правового регулювання спірних правовідносин та обставин цієї справи у контексті доводів касаційної скарги в цій частині, колегія суддів касаційного адміністративного суду зазначає, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), №33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), №48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункту 72, "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), №10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, від 20.05.2010 і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини' (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), №36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), №35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

36. Виходячи з вказаного тлумачення цього принципу, суд касаційної інстанції зазначає, що судами попередніх інстанцій не встановлено порушення будь яких майнових прав позивача внаслідок прийняття відповідачем оскарженого рішення. Помилка третьої особи у цій справі, яка видала відповідні містобудівні умови позивачу, була усунута відповідачем з дотриманням процедури та у межах повноважень, встановлених Законом №3038-VI і Порядку №698 у встановлені строки.

37. При цьому колегія суддів зауважує, що видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації на місцевому рівні свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів (дотримання їх балансу) під час планування і забудови територій. Видання ж їх не у відповідності до містобудівної документації на місцевому рівні свідчить про недотримання такого балансу, оскільки створення нових об`єктів будівництва здійснювалось без урахуванням прав та інтересів мешканців відповідного населеного пункту, а відтак приватний інтерес забудовника - позивача у цій справі, не може переважати над суспільним інтересом. Тому скасування у спірних правовідносинах містобудівних умов та обмежень, які не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, свідчить про дотримання відповідачем під час здійснення заходу архітектурно-будівельного контролю балансу державних, громадських і приватних інтересів.

38. Щодо доводів позивача про неврахування суб`єктом нагляду при скасуванні містобудівних умов та обмежень можливості зупинення їх дії або видачі головним інспектором припису про усунення виявлених під час перевірки порушень, що може свідчити про недотримання принципу належного урядування та необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду судом апеляційної інстанції встановлено, що оскаржене рішення відповідача мотивовано невідповідністю містобудівних умов та обмежень вимогам містобудівного законодавства на місцевому рівні.

39. При цьому, колегія суддів касаційного адміністративного суду враховує нормативно закріплене право відповідача скасовувати містобудівні умови в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам без встановлення такої передумови як видання припису про усунення порушень вимог містобудівного законодавства чи зупинення дії містобудівних умов та обмежень (пункт 4 частини четвертої статті 29 Закону №3038-VI. Саме у взаємозв`язку з цією нормою права варто тлумачити положення пункту 6 частини четвертої статті 41-1 цього Закону про право відповідача скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства. За матеріалами цієї справи суди не встановили обставин і підстав, за яких можливо усунути встановлені відповідачем порушення - невідповідність містобудівних умов та обмежень генеральному плану та плану зонування, шляхом зупинення скасованого наказу від 04.05.2018 №13.

40. Варто також зауважити, що у подібних правовідносинах з приводу дотримання балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів позивача та цілями, на досягнення яких спрямоване оскаржене рішення відповідача, Верховним Судом була сформована правова позиція у постанові від 28.04.2021 по справі № 1.380.2019.003061, за якою: «індивідуальне право (інтерес), яке виражається у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у дотриманні правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

41. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 №15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним із проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.»

42. Отже, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності вимог містобудівного законодавства, зокрема встановленого Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

43. Також у зазначеній вище справі № 1.380.2019.003061 Верховний Суд сформував правову позицію, згідно якої: «суд ураховує, що статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Власність зобов`язує та не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).

Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

Зазначені конституційні положення деталізовані, зокрема у статті 319 Цивільного кодексу України, яка гарантує, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону та відповідають моральним засадам суспільства; держава не втручається у здійснення власником права власності, але діяльність власника може бути обмежена чи припинена у випадках і в порядку, установлених законом.

Таким чином, власність не тільки надає перевагу власнику, а й покладає на нього низку обов`язків перед суспільством та державою. Поняття «власність зобов`язує» пов`язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов`язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов`язком поважати інтереси всього суспільства.

Значення цих конституційних положень, зокрема, у сфері будівництва полягає в обов`язку суб`єктів містобудівної діяльності під час здійснення підготовчих та будівельних робіт неухильно дотримуватися вимог законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про благоустрій населених пунктів», вимог державних будівельних норм та стандартів, містобудівної документації на місцевому рівні з тим, щоб створення нових об`єктів будівництва (реконструкція існуючих об`єктів) здійснювалось з урахуванням прав та інтересів мешканців відповідного населеного пункту, включаючи необхідність створення (збереження) умов для відпочинку, занять фізкультурою та спортом, дитячих ігор та розваг, паркування транспортних засобів в межах прибудинкової території, тобто створення сприятливих умов для життя та здоров`я людини.».

44. За таких обставин доводи касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та відповідачем під час прийняття оскарженого рішення принципу належного врядування як одного з принципів верховенства права є безпідставними.

45. Щодо доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки до участі в справі не було залучено Трускавецьку міську раду, яка затверджувала Детальний план та Державний інститут проектування міст «Містпроект», який розробляв цей план, суд касаційної інстанції відхиляє такі, оскільки на стадії апеляційного розгляду суд не наділений повноваженнями щодо зміни суб`єктного складу учасників справи. Натомість матеріали справи не містять інформації щодо вказаних осіб, які б свідчили про їх намір участі в цій справі в якості третьої особи. Доводи касаційної скарги не містять обґрунтування порушення прав зазначених осіб ухваленим судом апеляційної інстанції рішенням. Також оскаржене рішення відповідача № 9 від 17 серпня 2018 року про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 » затверджені наказом №13-м/у, безпосередньо не стосується Трускавецької міської ради та Державного інституту проектування міст «Містпроект».

46. За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення апеляційного суду в цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

47. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 343 349 350 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року по справі №1340/4444/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя: Шарапа В.М.

Судді: Єзеров А.А.

Кравчук В.М.