ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року
м. Київ
справа № 140/5481/22
провадження № К/990/14867/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області, Державної судової адміністрації України, за участю третьої особи - Державної казначейської служби України, про визнання дій протиправними та стягнення суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Судової-Хомюк Н. М., суддів: Носа С. П., Сеника Р. П.
І. Суть спору
1. У серпні 2022 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області (далі - ТУ ДСА України у Волинській області), Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України), за участю третьої особи - Державної казначейської служби України (далі -ДКС України), в якому просила:
1.1. визнати протиправними дії ТУ ДСА України у Волинській області щодо нарахування та виплати суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року, виходячи з розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, тобто 2102,00 грн;
1.2. стягнути з ДСА України недонараховану та невиплачену суддівську винагороду та допомоги на оздоровлення за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року у розмірі 92030,40 грн (з утриманням із цих сум передбачених законом податків та обов`язкових платежів при їх виплаті) шляхом безспірного списання коштів з бюджетної програми КПКВК 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів».
2. Позов обґрунтований тим, що відповідач усупереч вимогам статті 130 Конституції України та статті 135 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) при обчисленні виплаченої суддівської винагороди за спірний період застосував розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що встановлений для визначення базового розміру посадового окладу судді згідно зі статтею 7 Закону України від 15 грудня 2020 року № 1082-IX «Про Державний бюджет України на 2021 рік» (далі - Закон № 1082-IX), тобто з розміру 2102,00 грн, замість розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого станом на 1 січня календарного року (2270,00 грн), внаслідок чого виплатив позивачу, належну їй суддівську винагороду у меншому розмірі, аніж це визначено статтею 135 Закону № 1402-VIII.
Вважаючи зазначені дії відповідачів протиправними, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про стягнення недонарахованої та невиплаченої суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року у розмірі 92030,40 гривень.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Указом Президента України від 07 вересня 2018 року № 272/2018 ОСОБА_1 призначена на посаду судді Луцького міськрайонного суду Волинської області безстроково.
4. У період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року ОСОБА_1 , судді Луцького міськрайонного суду Волинської області, суддівська винагорода (яка складається з посадового окладу з урахуванням регіонального коефіцієнту 1,1, доплати за вислугу років у розмірі 30 відсотків посадового окладу) та допомога на оздоровлення виплачувалися із розрахунку прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді 2102,00 грн, встановленого статтею 7 Закону № 1082-ІХ, що підтверджується копіями розрахункових листків (а.с. 13 - 23) та довідкою ТУ ДСА України у Волинській області від 31 серпня 2022 року № 460 (а.с. 40).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 01 листопада 2022 року позовні вимоги задовольнив в повному обсязі.
5.1. Визнано протиправними дії ТУ ДСА у Волинській області щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року, виходячи із розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді у розмірі 2102,00 грн.
5.2. Стягнуто з ДСА України на користь ОСОБА_1 недонараховану та невиплачену суддівську винагороду та допомогу на оздоровлення за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року в розмірі 92030,40 грн з утриманням із цих сум передбачених законом податків та обов`язкових платежів при їх виплаті, шляхом безспірного списання коштів з бюджетної програми КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апарату судів".
6. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з норм статті 130 Основного Закону України та статті 135 Закону № 1402-VIII, якими регламентовано розмір суддівської винагороди. Враховуючи, що за спірний період суддівську винагороду позивачу нараховано та виплачено ТУ ДСА України у Волинській області із застосуванням на підставі статті 7 Закону № 1082-ІХ розрахункової величини, яка Законом № 1402-VIII не передбачена (прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді - 2102,00 грн), суд вказав про порушення прав позивача і гарантій незалежності судді та задовольнив позовні вимоги.
Разом з цим суд першої інстанції вказав про наявність у головного розпорядника бюджетних коштів - ДСА України, окремої бюджетної програми для забезпечення виконання рішень суду (КПКВК 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів»), а тому безспірне списання коштів на виконання рішення судів на користь суддів може бути здійснено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів лише за цією бюджетною програмою, у зв`язку з чим саме ДСА України є належним відповідачем за позовною вимогою про стягнення на користь позивача суми недоотриманої суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення за рахунок коштів окремої бюджетної програми КПКВК 0501150.
Також суд першої інстанції погодився із розрахунком недоплаченої суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року, наведеним у позовній заяві та вказав, що при застосуванні прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня 2021 року (2270,00 грн), розмір недоплаченого позивачу посадового окладу та надбавки за вислугу років за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року становить 86486,40 грн, сума недоплаченої допомоги на оздоровлення складає 5544,00 грн, та всього на користь позивача належить стягнути 92030,40 гривень.
7. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 квітня 2023 року скасував рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року та ухвалив нове, яким в позові відмовив.
8. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи вказане рішення, виходив з того, що норма частини третьої статті 135 Закону № 1402-VIII є бланкетною, оскільки встановлює лише кількість прожиткових мінімумів для обчислення базового розміру посадового окладу судді місцевого суду (30), але не встановлює розміру прожиткового мінімуму, який необхідний для цього. З огляду на це, суд апеляційної інстанції зазначив про необхідність звернення до інших законів, які встановлюють розмір прожиткового мінімуму для визначення посадового окладу судді. Такі норми, на думку суду, доповнять частину третю статті 135 Закону № 1402-VIII і становитимуть єдину спеціальну норму, якою буде визначено розмір посадового окладу судді. Нормативним доповненням до зазначеної статті є відповідні законодавчі положення Закону № 1082-ІХ. Отже, суд апеляційної інстанції зазначив, що з 01 січня 2021 року розмір прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді становить 2102 гривень.
IV. Касаційне оскарження
9. Позивач подала касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Так, автор скарги зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови правової позиції Верховного Суду, викладеної в постанові від 10 листопада 2021 року у справі № 400/2031/21 стосовно правильного застосування положень статті 7 Закону № 1082-ІХ щодо нарахування та виплати суддівської винагороди із застосуванням розрахункової величини прожиткового мінімум для працездатних осіб.
10. Верховний Суд ухвалою від 15 травня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. В силу статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.
Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
14. У преамбулі Закону № 1402-VIII зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
15. За приписами статті 4 Закону № 1402-VIII судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом.
Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
16. Положеннями частини першої статті 135 Закону № 1402-VIII обумовлено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
17. Згідно з частиною другою статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
18. Відповідно до частини третьої статті 135 Закону № 1402-VIII (яка згідно з Рішенням Конституційного Суду № 4-р/2020 від 11 березня 2020 року діє в редакції Закону № 1774-VIII) базовий розмір посадового окладу судді становить: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
19. Статтею 7 Закону № 1082-IX установлено у 2021 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня - 2189 гривень, з 1 липня - 2294 гривні, з 1 грудня - 2393 гривні, а для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років: з 1 січня - 1921 гривня, з 1 липня - 2013 гривень, з 1 грудня - 2100 гривень; дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня - 2395 гривень, з 1 липня - 2510 гривень, з 1 грудня - 2618 гривень; працездатних осіб: з 1 січня - 2270 гривень, з 1 липня - 2379 гривень, з 1 грудня - 2481 гривня; працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді: з 1 січня - 2102 гривні; працездатних осіб, який застосовується для визначення посадових окладів працівникам інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами: з 1 січня - 2102 гривні; працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури: з 1 січня - 1600 гривень; осіб, які втратили працездатність: з 1 січня - 1769 гривень, з 1 липня - 1854 гривні, з 1 грудня - 1934 гривні.
VI. Позиція Верховного Суду
20. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності дій відповідача, які полягають в обчисленні та виплаті позивачу суддівської винагороди, виходячи з установленого у статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, розмір якого становить 2102 гривні.
21. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що виплата суддівської винагороди регулюється статтею 130 Конституції України та статтею 135 Закону № 1402-VIII й норми інших законодавчих актів до цих правовідносин (щодо виплати суддівської винагороди) застосовуватися не можуть.
24. З 30 вересня 2016 року набрали чинності зміни, внесені до Конституції України згідно із Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII).
25. Цим Законом, з-поміж іншого, статтю 130 Основного Закону України викладено в новій редакції, текст якої зазначено вище. У контексті спірних правовідносин потрібно наголосити, що Конституція України у редакції Закону № 1401-VIII вперше містить положення, які закріплюють спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме, що «розмір винагороди встановлюється законом про судоустрій».
26. З цією конституційною нормою співвідносяться норми частини першої статті 135 Закону № 1402-VIII, які у системному зв`язку дають чітке розуміння, що єдиним нормативно-правовим актом, яким повинен і може визначатися розмір суддівської винагороди є закон про судоустрій.
27. Наявність в Конституції України згаданої норми дає підстави для висновку, що для цієї групи правовідносин у сфері організації судової влади (йдеться про суддівську винагороду) закон про судоустрій є спеціальним законом, відповідно він має пріоритет над іншими нормативно-правовими актами не лише змістовний, але й певною мірою ієрархічний. Щодо останнього, то мається на увазі те, що оскільки Конституція України, відповідно до її статті 8, має найвищу юридичну силу, наявність в її тексті прямої вказівки на спосіб визначення суддівської винагороди слугує безапеляційним способом подолання будь-яких протиріч у правовому регулюванні правовідносин на кшталт тих, з яких виник цей спір, на користь спеціального закону (про судоустрій).
28. Слід зазначити, що норми Конституції України є нормами прямої дії, а отже, при вирішенні спору суд може застосовувати їх безпосередньо, особливо тоді, коли закон чи інший нормативно-правовий акт їм суперечить.
29. Розмір суддівської винагороди визначено у статті 135 Закону № 1402-VIII, який з огляду як на свою назву, так і сферу правового регулювання (означену в преамбулі), є законом про судоустрій в розумінні частини другої статті 130 Конституції України.
30. Пунктом 1 частини третьої та пунктом 1 частини четвертої статті 135 Закону № 1402-VIII визначено, що базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду становить 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, із застосуванням регіонального коефіцієнту 1,1, якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше сто тисяч осіб.
31. Отже, розмір посадового окладу судді, який є складовим елементом суддівської винагороди, на пряму залежить від прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
32. Визначення прожиткового мінімуму, закладення правової основи для його встановлення та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян урегульовано Законом України від 15 липня 1999 року № 966-XIV «Про прожитковий мінімум» (далі - Закон № 966-XIV), відповідно до статті 1 якого прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність. До працездатних осіб відносяться особи, які не досягли встановленого законом пенсійного віку.
33. У змісті наведеної норми Закону № 966-XIV закріплено вичерпний перелік основних соціальних і демографічних груп населення, стосовно яких визначається прожитковий мінімум.
34. Судді до соціальної демографічної групи населення, стосовно яких прожитковий мінімум повинен встановлюватися окремо, не віднесені.
35. Водночас статтею 7 Закону № 1082-IX разом із встановленням станом на 01 січня 2021 року прожиткових мінімумів, у тому числі, для працездатних осіб в розмірі 2270,00 грн, був введений такий новий вид прожиткового мінімуму, як «прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді», розмір якого становить 2102,00 гривень.
36. До 2021 року відповідачем для розрахунку базового розміру посадового окладу застосовувався прожитковий мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлювався на 01 січня відповідного календарного року, як це передбачено статтею 135 Закону № 1402-VIII.
37. Варто зазначити, що зміни до Закону № 1402-VIII у частині, яка регламентує розмір суддівської винагороди у період, про який йдеться у цій справі, а також до Закону № 966-XIV щодо визначення прожиткового мінімуму не вносилися, тож законних підстав для зменшення розміру прожиткового мінімуму, який встановлено для працездатних осіб на 01 січня календарного року для цілей визначення суддівської винагороди, немає.
38. Закон № 1082-IX фактично змінив складову для визначення базового розміру посадового окладу судді, що порушує гарантії незалежності суддів, одна з яких передбачена частиною другою статті 130 Конституції України і частиною третьою статті 135 Закону № 1402-VIII.
39. Закон № 1082-IX не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні норми. Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.
40. На такі аспекти законодавчого регулювання звернув увагу Конституційний Суд України у Рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) та від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України). У межах касаційного перегляду судових рішень в цій справі колегія суддів звертає на нього увагу у сукупності з іншою аргументацією, про яку йдеться вище.
41. Отже, Законом № 1402-VIII закріплено, що для визначення розміру суддівської винагороди до уваги може братися лише прожитковий мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Оскільки указана конституційна гарантія незалежності суддів не може порушуватися і змінюватися без внесення відповідних змін до закону про судоустрій, суддівська винагорода не може обчислюватися із застосуванням величини, відмінної від тієї, що визначена Законом № 1402-VIII.
42. Аналогічна правова позиція щодо застосування статті 7 Закону № 1082-IX та статті 135 Закону № 1402-VIII у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 10 листопада 2021 року від 30 листопада 2021 року та від 22 червня 2023 року у справах № 400/2031/21, № 360/503/21 та № 400/4904/21 відповідно.
43. Таким чином, заміна гарантованої Конституцією України однієї зі складових суддівської винагороди - прожиткового мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня 2021 року (2270,00 грн), на іншу розрахункову величину, яка Законом № 1402-VIII не передбачена (прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді - 2102,00 грн), на підставі абзацу 5 статті 7 Закону № 1082-IX є неправомірним.
44. Розмір суддівської винагороди встановлено статтею 135 Закону № 1402-VIII, тож позивач має право на те, щоб їй виплатили недоотримані кошти (заборгованість).
45. Враховуючи вказані обставини, суд першої інстанції цілком правомірно задовольнив позовні вимоги.
46. Восьмий апеляційний адміністративний суд, неправильно застосувавши норми матеріального права, помилково скасував рішення суду першої інстанції.
47. Варто зазначити, що відповідно до правил частин третьої, четвертої статті 148 Закону № 1402-VIII, ДСА України здійснює функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення усіх інших судів, окрім Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів; функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА України.
48. За приписами статті 149 Закону № 1402-VIII суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, визначених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.
49. У справі, що розглядається, зважаючи на наведені положення статей 148, 149 Закону № 1402-VIII у зіставленні з положеннями частин першої, другої, п`ятої статті 22, частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України, виплата суддівської винагороди здійснюється в межах бюджетних призначень, головним розпорядником яких є ДСА України. Своєю чергою ТУ ДСА України у Волинській області як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, здійснює свої повноваження у межах асигнувань, які ДСА України затвердила у його кошторисі (на 2021 рік).
50. Варто зауважити, що у цій справі суд першої інстанції з`ясував хто з розпорядників бюджетних коштів прийняв рішення про виплату суддівської винагороди із застосуванням непередбаченої Законом № 1402-VIII величини та правильно розрахував належні позивачу до виплати суми.
51. З огляду на викладене та, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року підлягає скасуванню, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року - залишенню в силі.
Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року у справі № 140/5481/22 скасувати.
3. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року у справі № 140/5481/22 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова