ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 140/6013/21
адміністративне провадження № К/990/19867/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року (судді: Кухтей Р.В., Нос С.П., Шевчук С.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної прокуратури, Київської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та стягнення коштів,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Волинської обласної прокуратури, Київської обласної прокуратури, в якому просив визнати протиправною бездіяльності щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року та стягнути кошти у вигляді недоотриманої частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, з Волинської обласної прокуратури за період з 01 липня 2015 року по 10 серпня 2018 року в сумі 537 336,65 грн. та з Київської обласної прокуратури за період з 10 серпня 2018 року по 31 березня 2021 року в сумі 569159,51 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що з 2014 року працює на різних прокурорських посадах в прокуратурах Волинської та Київської областей. У період з 01 липня 2015 року по 31 березня 2021 року йому виплачувалася заробітна плата відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова № 505), тоді як заробітна плата повинна регулюватися виключно статтею 81 Закону № 1697-VII. Різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який повинен бути нараховано відповідно до вимог Закону № 1697-VII, з 01 липня 2015 року по 10 серпня 2018 року становить 537 336,65 грн. (при перебуванні на посадах в прокуратурах Волинської області), а за період з 10 серпня 2018 року по 31 березня 2021 року - 569159,51 грн. (при перебуванні на посадах в прокуратурах Київської області).
Позивач зазначає, що Законом України від 28 грудня 2014 року №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (далі - Закон №79-VIII, чинний з 01 січня 2015 року) внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України та визначено, що стаття 81 Закону №1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Відповідачі здійснювали йому виплату посадового окладу в розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 Закону №1697-VII. Разом з тим, окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано неконституційним.
Позивач вважає, що бездіяльністю Волинської обласної прокуратури (до зміни найменування - Прокуратура Волинської області) та Київської обласної прокуратури (до зміни найменування - Прокуратура Київської області) порушено його право власності на отримання у повному розмірі заробітної плати, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, статтею 41 Конституції України, а тому за таких обставин та з урахуванням положень частини третьої статті 152 Конституції України належним способом захисту порушених прав є стягнення з відповідачів недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, внаслідок застосування положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у спірний період у відповідача не було правових підстав для застосування положень статті 81 Закону № 1697-VII при визначенні розміру посадового окладу позивача, оскільки положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яким передбачено, що норми і положення статті 81 цього Закону зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, було чинним, а у рішенні Конституційного Суду України № 6-р/2020 відсутня вказівка на ретроактивність такого. Також, суд першої інстанції вказав, що з 06 листопада 2020 року позивач працював у Київській обласній прокуратурі на адміністративній посаді державної служби (начальник відділу) та не був прокурором і на нього не розповсюджуються положення статті 81 Закону № 1697-VII в частині заробітної плати прокурорів, а тому у Київської обласної прокуратури з 06 листопада 2020 року по 31 березня 2021 року не було підстав для нарахування та виплати заробітної плати відповідно до положень частини 3 статті 81 цього Закону.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову про часткове задоволення позову.
Визнано протиправною бездіяльність Київської обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 27 березня 2020 року по 05 листопада 2020 року. Стягнуто з Київської обласної прокуратури кошти у вигляді недоотриманої частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період за період з 27 березня 2020 року по 05 листопада 2020 року.
Апеляційний суд, підтримуючи висновок суду першої інстанції в частині відмови у позові щодо невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року по 26 березня 2020 року включно вказував на відсутність у відповідачів права на здійснення перерахунку та виплати посадового окладу позивачу самостійно з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року без правого врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків у розмірі, іншому, ніж встановлений постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та враховуючи, що рішення КСУ від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення КСУ, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Між тим задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що право прокурора на отримання заробітної плати відповідно до розмірів, встановлених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», виникає саме з дня прийняття рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018 (2840/18)-з 27 березня 2020 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Касаційна скарга Київської обласної прокуратури подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Київська обласна прокуратура зазначає, що судом апеляційної інстанції в цій справі не враховано висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 30 червня 2021 року у справі № 826/17798/14 відповідно до яких оскільки, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Таким чином, положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації. Відтак застосуванню коефіцієнта підвищення посадового окладу прокурора передує успішне проходження прокурором атестації та прийняття відповідним суб`єктом владних повноважень розпорядчого акту (наказу) щодо призначення чи переведення прокурора на посаду, визначену відповідним штатним розписом.
У цій постанові Верховній Суд зазначив, що середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, адже він туди не переведений. Водночас прирівнення посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора (для визначення коефіцієнта підвищення при розрахунку середнього заробітку при поновленні на посаді) за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в цю структуру, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Київської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач з 2014 року працював на різних посадах в місцевих прокуратурах Волинської та Київської області, зокрема, з 14 серпня 2014 року по 10 вересня 2014 року обіймав посаду прокурора прокуратури міста Нововолинська Волинської області; з 11 вересня 2014 року по 14 грудня 2015 року прокурором прокуратури Іваничівського району Волинської області, з 15 грудня 2015 року по 15 вересня 2016 прокурором Іваничівського відділу Володимир-Волинської місцевої прокуратури Волинської області, з 16 вересня 2016 року по 06 квітня 2018 року - прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Волинської області, з 06 квітня 2018 року по 09 серпня 2018 року - прокурором відділу процесуального керівництва прокуратури Волинської області, з 10 серпня 2018 року по 22 серпня 2018 року - прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду з додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Київської області, з 23 серпня 2018 року по 29 серпня 2018 року - начальником відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду з додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Київської області, з 30 серпня 2018 року по 02 вересня 2018 року - прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду з додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Київської області, з 03 вересня 2019 року по 04 листопада 2019 року - заступником начальника другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури Київської області, з 05 листопада 2019 року по 05 листопада 2020 року - начальником відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури Київської області.
З 20 квітня 2020 року по 05 листопада 2020 року позивач перебував у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19 вересня 2019 року, який набрав чинності 25 вересня 2019 року запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Позивач за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 92 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, у зв`язку з цим кадровою комісією № 2 на підставі п.п. 13,17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, п. 6 розділу І, п. 6 розділу III Порядку, прийнято рішення від 09 квітня 2020 року № 286 про неуспішне проходження ним атестації.
Наказом Київської обласної прокуратури від 05 листопада 2020 року позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30 грудня 2020 року.
Позивач вважає, що бездіяльністю Волинської обласної прокуратури та Київської обласної прокуратури порушено його право на отримання у повному розмірі заробітної плати, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість вимог поданої касаційної скарги Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частин1, 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення вимог касаційної скарги, виходячи з наступного.
Спірні правовідносини в цій справі виникли у зв`язку з ненарахуванням та невиплатою заробітної плати позивачу у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».
Правове регулювання спірних питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів.
Закон № 113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
Згідно з пунктом 3 розд. ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування.
Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону № 113-IX здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Системний аналіз приписів Закону № 113-ІХ, дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №505, яка була чинною у оспорюваний позивачем період.
Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, обласну прокуратуру, окружну прокуратуру отримують заробітну плату згідно з статтею 81 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ.
Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.
Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21.
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, сформульованої у рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (абзац одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні ст. 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.
Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі № 560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі № 6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону № 1697-VII зі змінами в редакції Закону № 113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/»оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).
Як свідчать матеріали справи, позивач звільнений з посади 05 листопада 2020 року на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII (а.с. 19).
Отже, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абз. 3 п. 3 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України № 505.
Такий правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 14 вересня 2021 року у справі № 320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20 та від 28 липня 2022 року у справі № 620/1338/21, від 19 жовтня 2022 року у справі № 540/352/21.
Підсумовуючи наведене, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції належним чином установивши фактичні обставини справи, допустив неправильне застосування норм матеріального права та дійшов до помилкового висновку про стягнення з Київської обласної прокуратури на користь позивача кошти у вигляді недоотриманої частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період за період з 27 березня 2020 року по 05 листопада 2020 року.
При цьому Верховний Суд приймає доводи касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 30 червня 2021 року у справі № 826/17798/14.
Відповідно до частини 1 статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
На підставі встановлених обставин справи Суд вважає задовольнити касаційну скаргу скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року і залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на те, що позивач відповідно до пункту 1 частини 1 статті 5 Закону України «Про судовий збір» звільнений від сплати судового збору, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 344 349 352 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Київської обласної прокуратури задовольнити.
Скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року. Залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов