ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 160/13005/22
адміністративне провадження № К/990/21549/23 №К/990/21286/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України, Головного управління ДПС у Дніпропетровській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Державної податкової служби України і Головного управління ДПС у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року (головуюча суддя Конєва С.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року (головуюча суддя Головко О.В., судді Суховаров А.В., Ясенова Т.І.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2022 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Державної податкової служби України (далі - ДПС України) про визнання протиправними та скасування наказів ДПС України від 15.08.2022 №32-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення» і від 17.08.2022 №1321-о «Про звільнення ОСОБА_1 », поновлення її на посаді начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області.
2. Позов обґрунтувала тим, що її безпідставно та з порушенням установленої законом процедури притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади. Позивачка стверджувала, що вона не є відповідальною за прийняття рішення про реєстрацію податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних (далі - Реєстр або ЄРПН) або про відмову в такій реєстрації, про врахування або неврахування таблиці даних платника податку, про відповідність/невідповідність платника податку критеріям ризиковості. При цьому відповідач не встановив недоліків у роботі Головного управління ДПС у Дніпропетровській області при відпрацюванні суб`єктів господарювання у відповідній частині та не довів систематичного характеру таких недоліків. У зв`язку з цим уважала, що відповідачем у межах дисциплінарного провадження не встановлено в її діях дисциплінарного проступку, який би свідчив про порушення нею Присяги державного службовця. Крім того, позивачка зазначила про допущені відповідачем процедурні порушення під час притягнення її до дисциплінарної відповідальності, зокрема, в частині порядку формування дисциплінарної комісії, неврахування поданих нею письмових пояснень та порушення строку для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року до участі у справі як другого відповідача залучено Головне управління ДПС у Дніпропетровській області.
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано накази ДПС України від 15.08.2022 №32-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення», від 17.08.2022 №34-дс «Про внесення змін до наказу ДПС від 15.08.2022р. №32-дс» і від 17.08.2022 №1321-о «Про звільнення ОСОБА_1 ». Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління ДПС у Дніпропетровській області від 17.10.2022 №858-о «Про оголошення наказу ДПС від 17.08.2022р. №1321-о». Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області з 18 жовтня 2022 року. Стягнуто з Головного управління ДПС у Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18.10.2022 по 21.12.2022 у розмірі 95453,24 грн з вирахуванням обов`язкових зборів та платежів.
5. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачку звільнено за відсутності в її діях складу дисциплінарного проступку у вигляді порушення Присяги державного службовця та з порушенням установленого законом порядку, що є підставою для поновлення її на роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційних скаргах ДПС України і Головне управління ДПС у Дніпропетровській області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просять скасувати ухвалені судові рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
7. За доводами відповідачів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах підпункти 1, 2 пункту 11 Положення про Головне управління ДПС в Дніпропетровській області, затвердженого наказом ДПС України від 12.11.2020 №643 (далі - Положення про Головне управління ДПС в Дніпропетровській області), і пункт 49 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1165 (далі - Порядок №1165), відповідно до яких (з урахуванням змісту доручення в.о. Голови ДПС Тетяни Кірієнко від 28.12.2021 №43-д) позивачка як начальник ГУ ДПС мала повноваження на вжиття заходів, які б дозволили не допустити порушення законодавства під час розгляду питань про включення/виключення платників податків до переліку ризикових та здійснювати контроль за діяльністю комісії регіонального рівня з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Реєстрі (далі - Комісія) при прийнятті рішень щодо реєстрації податкових накладних ризиковими підприємствами.
8. Неправильно застосовано судами, за твердженням відповідачів, й положення статей 64, 66, 73-77 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон №889-VIII) та пунктів 18, 28, 31, 31-1, 31-2, 34, 36 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1039 (далі - Порядок №1039), згідно з якими рішення суб`єкта призначення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення може ґрунтуватися на будь-яких документах і матеріалах, що підтверджують факт вчинення дисциплінарного проступку, в тому числі матеріалах перевірки відповідного територіального органу ДПС України. При цьому діяння ОСОБА_1 щодо незабезпечення належного контролю, координації та спрямування діяльності ГУ ДПС у Дніпропетровській області, неефективного контролю підлеглих призвели до підриву довіри до неї як носія влади з боку суспільства та бізнесу, приниження ДПС як відповідального органу за функціонування СМКОР, підриву його авторитету, що становить об`єктивну сторону дисциплінарного проступку у вигляді порушення Присяги та є несумісним з продовженням позивачкою служби.
9. Відповідачі зазначили про відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування наведених норм права в подібних правовідносинах.
10. Порушення норм процесуального права відповідачі вбачають у не дослідженні судом апеляційної інстанції зібраних у справі доказів, а саме: протоколу наради від 16.06.2022 №1, проведеної Департаментом управління ризиками ДПС з представниками ГУ ДПС щодо забезпечення дотримання Порядку №1165; доповідної записки на ім`я в.о. Голови ДПС Т.Кірієнко від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08 про встановлення ДПС ряду недоліків при відпрацюванні суб`єктів господарювання ГУ ДПС у Дніпропетровській області; посадової інструкції начальника ГУ ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 ; листа ГУ ДПС від 19.07.2022 №307/8/04-36-18-02-05 про передачу на розгляд Комісії матеріалів по окремим суб`єктам господарювання; акта про результати тематичної перевірки ГУ ДПС у Дніпропетровській області від 05.08.2022 №857/99-00-02-03-02-14 та подання Дисциплінарної комісії про результати розгляду дисциплінарної справи від 08.08.2022; змісту наказу ДПС від 15.08.2022 №32-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення».
11. У відзиві на касаційні скарги представник позивачки адвокат Талан О.Л. просить залишити судові рішення у справі без змін, вказуючи на їхню законність і обґрунтованість.
12. Спростовуючи доводи відповідачів щодо невстановлення судами обставин справи, зокрема, на підставі доказів, поданих в суді апеляційної інстанції, представник позивачки зазначає, що всі зібрані у справі докази досліджувалися судом апеляційної інстанції в судових засіданнях з наданням їм відповідної оцінки, що вказує про намагання відповідачів здійснити переоцінку встановлених обставин справи. Зазначає, що встановлення ДПС України певних недоліків у роботі Комісії жодним чином не свідчить про невиконання позивачкою доручення Голови ДПС від 28.12.2021 №43-д, яким її як керівника ГУ ДПС зобов`язано не контролювати Комісію (що є протиправним), а доручено взяти під особистий контроль питання забезпечення виконання структурними підрозділами ДПС вимог Порядку №1165 (без визначення способів такого контролю). Водночас порушень з боку управління ризиками ГУ ДПС, яке перебуває у підпорядкуванні позивачки, відповідачем не встановлено. Представник позивачки звертає також увагу на те, що за результатами тематичної перевірки ГУ ДПС у Дніпропетровській області відповідачем прийнято виключно наказ про звільнення позивачки, без вжиття будь-яких інших заходів, спрямованих на усунення недоліків і порушень у роботі цього органу.
13. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
14. З 20.05.2021 ОСОБА_1 обіймала посаду начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області.
15. На підставі доповідної записки Департаменту управління ризиками від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08 з інформацією про встановлення ряду недоліків при відпрацюванні Головним управлінням ДПС у Дніпропетровській області суб`єктів господарювання в рамках виконання вимог Порядку №1165 наказом ДПС України від 30.06.2022 №374 щодо ОСОБА_1 як начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області порушено дисциплінарне провадження.
16. Наказом ДПС України від 05.07.2022 №869-о відсторонено ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків на час проведення дисциплінарного провадження.
17. Відповідно до наказу ДПС України від 22.07.2022 №467 у період з 25.07.2022 по 05.08.2022 проведено виїзну позапланову тематичну перевірку стану організації роботи Головного управління ДПС у Дніпропетровській області з основних питань, за результатами якої складено акт від 05.08.2022 №857/99-00-02-03-02-14.
18. 08 серпня 2022 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДПС України внесено Голові ДПС України подання №867/99-00-02-ДК про результати розгляду дисциплінарної справи начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 .
19. Як зазначено у поданні, при дослідженні матеріалів, отриманих за результатами тематичної перевірки, підтвердилися обставини, викладені у доповідній записці Департаменту управління ризиками від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08. Перевіркою встановлено, що робота Комісії та управління ризиками ГУ ДПС організована на неналежному рівні, що призвело до порушень нормативно-правових актів, розповсюдження ймовірно ризикового податкового кредиту, що мало наслідком вчинення дисциплінарного проступку, яке полягає у несумлінному виконанні посадових обов`язків, недотриманні вимог законодавчих та відомчих документів, незадовільному стані організації роботи та відсутності ефективного контролю за діяльністю Комісії ГУ ДПС.
20. За результатами розгляду матеріалів дисциплінарної справи Дисциплінарна комісія дійшла висновку, що в діях начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 вбачаються ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, що полягає у порушенні Присяги державного службовця. Вирішено рекомендувати застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із займаної посади.
21. Наказом ДПС України від 15.08.2022 №32-дс до начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII.
22. У мотивувальній частині цього наказу зазначено, що неналежне виконання посадових обов`язків, відсутність ефективного контролю за діями підпорядкованого територіального органу фактично утворює факт порушення Присяги державним службовцем.
23. Підставою видання цього наказу зазначено подання Дисциплінарної комісії від 08.08.2022 №867/99-00-02-ДК та пояснення ОСОБА_1 від 12.08.2022.
24. Наказом ДПС України від 17.08.2022 №34-дс внесені зміни до пункту 1 наказу №32-дс шляхом викладення його в такій редакції: «Застосувати до начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність».
25. Згідно з наказом ДПС України від 17.08.2022 №1321-о припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області у зв`язку з вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, згідно з пунктом 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність.
26. Головним управлінням ДПС у Дніпропетровській області 17.10.2022 прийнято наказ №858-о «Про оголошення наказу ДПС від 17.08.2022 №1321-о», зі змісту якого вбачається, що державна служба ОСОБА_1 припинена з 17 жовтня 2022 року.
V. Позиція Верховного Суду
27. Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідачів про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що визначають повноваження начальника ГУ ДПС щодо організації діяльності ГУ ДПС, його відповідальності за результати діяльності цього органу, а також щодо підстав і порядку притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за порушення Присяги (за відсутності висновків Верховного Суду щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах). Крім того, на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України касаційне провадження відкрито в межах доводів відповідачів про те, що суди не дослідили зібрані у справі докази (пункт 1 частини другої статті 353 КАС України).
29. Отже, судові рішення підлягають касаційному перегляду виключно в межах зазначених доводів.
30. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
31. За приписами частини першої статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
32. Перелік дисциплінарних проступків наведений у частині другій статті 65 Закону №889-VIII, одним із яких є порушення Присяги державного службовця (пункт 1).
33. Згідно з частиною першою статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.
34. Частиною п?ятою статті 66 Закону №889-VIII обумовлено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
35. У частині першій статті 36 Закону №889-VIII передбачено, що особа, призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки".
36. Аналізуючи зміст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв`язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.
37. Верховний Суд неодноразово висловлював аналогічне розуміння змісту поняття «порушення присяги», зокрема, в постановах від 04.04.2018 у справі № 826/6646/16, від 27.11.2019 у справі №815/4824/13-а, від 17.04.2020 у справі №826/8164/16, від 31.08.2022 у справі №826/8773/18 та інших.
38. Відповідно до частини першої статті 69 Закону №889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
39. Статтею 73 Закону №889-VIII передбачено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Дисциплінарна справа повинна, зокрема містити: підстави для відкриття дисциплінарного провадження; характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень; належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
40. Гарантії прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення закріплені у статті 74 Закону №889-VIII і полягають, зокрема, в наступному: дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця; під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби (частина перша); дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця (частина друга).
41. Процедура здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців визначена Порядком №1039.
42. Цим Порядком, зокрема, врегульовано порядок формування дисциплінарної комісії та її склад, повноваження дисциплінарної комісії, порядок формування дисциплінарної справи та прийняття рішення за результатами розгляду дисциплінарної справи.
43. За приписами пункту 33 Порядку №1039 комісія, дисциплінарна комісія розглядає належним чином сформовану дисциплінарну справу та за результатами такого розгляду приймає рішення про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, про що зазначається у протоколі засідання. Комісія, дисциплінарна комісія повинна встановити: чи мали місце обставини, на підставі яких порушено дисциплінарне провадження; чи містять дії державного службовця ознаки дисциплінарного проступку; чим характеризується дисциплінарний проступок, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до державної служби; чи підлягає державний службовець притягненню до дисциплінарної відповідальності; який вид дисциплінарного стягнення може бути застосований до державного службовця.
44. За змістом пункту 34 Порядку №1039 результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, у мотивувальній частині яких зазначаються: факти, що підтверджують вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, з посиланням на положення відповідних нормативно-правових актів; обставини, що призвели до вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; ступінь вини державного службовця; характер дисциплінарного проступку, ступінь його тяжкості, настання тяжких наслідків; відомості, що характеризують державного службовця, обставини, що пом`якшують чи обтяжують дисциплінарну відповідальність державного службовця, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та ставлення державного службовця до державної служби; заяви, клопотання, пояснення державного службовця та рішення, прийняті Комісією, дисциплінарною комісією за результатами їх розгляду.
45. Як убачається з подання від 08.08.2022 №867/99-00-02-ДК, висновок Дисциплінарної комісії про наявність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку ґрунтується на відомостях доповідної записки Департаменту управління ризиками від 28.06.2022 №2200/99-00-18-02-02-08 та результатах виїзної позапланової тематичної перевірки стану організації роботи Головного управління ДПС у Дніпропетровській області, якими виявлено певні недоліки у роботі Комісії ГУ ДПС щодо своєчасного опрацювання інформації про здійснення ризикових операцій суб`єктів господарювання та прийняття рішень про реєстрацію податкових накладних по суб`єктам господарювання з ознаками ризиковості. При цьому у провину позивачці поставлено несумлінне виконання посадових обов`язків начальника ГУ ДПС, недотримання вимог законодавчих та відомчих документів, незадовільний стан організації роботи та відсутність ефективного контролю за діяльністю Комісії ГУ ДПС, що розцінено Дисциплінарною комісією як порушення останньою Присяги державного службовця.
46. Зміст подання Дисциплінарної комісії, в тому числі в частині наданої оцінки діям ОСОБА_1 , повністю продубльований в наказі ДПС України від 15.08.2022 №32-дс про накладення на позивачку дисциплінарного стягнення, хоча саме подання згадується лише серед підстав видання наказу.
47. Слід зазначити, що подання Дисциплінарної комісії від 08.08.2022 №867/99-00-02-ДК разом з усіма іншими матеріалами дисциплінарної справи щодо ОСОБА_1 (всього на 408 сторінках) були надані Головним управлінням ДПС у Дніпропетровській області на вимогу суду апеляційної інстанції, тоді як до матеріалів справи в суді першої інстанції були приєднані лише подані позивачкою копії матеріалів дисциплінарної справи з 1 по 146 сторінку, що не містили вказаного подання.
48. У зв`язку з цим суд першої інстанції дійшов висновку про недотримання ДПС України вимог частини п`ятої статті 77 Закону №889-VIII та положень Порядку №1039 в частині можливості застосування суб`єктом призначення дисциплінарного стягнення виключно на підставі подання дисциплінарної комісії.
49. У свою чергу суд апеляційної інстанції, проаналізувавши зміст наказу ДПС України від 15.08.2022 №32-дс, виходив з того, що в його основу фактично покладені висновки позапланової тематичної перевірки, оскільки подання Дисциплінарної комісії від 08.08.2022 №867/99-00-02-ДК лише констатує ці висновки, без установлення відповідних обставин під час дисциплінарного провадження.
50. У цьому контексті колегія суддів уважає обґрунтованими аргументи відповідачів про відсутність встановленої чинним законодавством заборони на встановлення обставин вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку на підставі будь-яких документів і матеріалів, зокрема, й висновках (актах) перевірок, проведених компетентними органами, які підтверджують відповідні факти. У такому випадку дисциплінарна комісія може просто погодитися з наявністю відповідних порушень, переконавшись у тому, що обставини на їх підтвердження не позбавлені будь-якого фактологічного підґрунтя і не є довільними.
51. Водночас суд апеляційної інстанції мотивовано виходив з того, що, виявивши факти порушень в роботі Комісії ГУ ДПС, Дисциплінарна комісія у поданні виклала загальні формулювання щодо допущених порушень з боку позивачки, не навівши жодних фактичних обставин невиконання або несумлінного виконання позивачкою своїх посадових обов`язків щодо контролю та організації роботи Комісії та не пославшись на положення нормативно-правових чи організаційно-розпорядчих документів, якими такі обов`язки передбачені.
52. Натомість, проаналізувавши положення Порядку №1165, суди обох інстанції обґрунтовано виходили з того, що повноваження ОСОБА_1 як начальника Головного управління ДПС у Дніпропетровській області обмежуються призначенням нею голови комісії регіонального рівня та затвердженням її персонального складу (пункт 31 Порядку №1165).
53. Судами також встановлено, що з метою організації роботи Комісії регіонального рівня ГУ ДПС в області розпорядженням Головного управління ДПС у Дніпропетровській області від 15.01.2021 №5-р затверджено Алгоритм дій структурних підрозділів Головного управління ДПС у Дніпропетровській області щодо моніторингу реєстрації податкових накладних в ЄРПН з метою виявлення ймовірно ризикових суб`єктів господарювання.
54. При цьому Порядком №1165 визначено, що саме до повноважень комісії регіонального рівня віднесено прийняття рішення про реєстрацію податкової накладної/розрахунку коригування в Реєстрі або відмову в такій реєстрації, врахування або неврахування таблиці даних платника податку, відповідність/невідповідність платника податку критеріям ризиковості платника податку. Комісія регіонального рівня постійно проводить моніторинг щодо відповідності/невідповідності платників податку критеріям ризиковості платника податку. Голова комісії контролюючого органу (в тому числі комісії регіонального рівня) організовує роботу комісії і відповідає за виконання покладених на неї завдань та функцій, головує на її засіданнях та визначає перелік питань, що підлягають розгляду. Рішення комісії контролюючого органу приймається шляхом відкритого голосування. Рішення комісії контролюючого органу приймається більшістю голосів присутніх на засіданні членів такої комісії. Особи, які не є членами комісії контролюючого органу, не можуть брати участі у заслуховуванні доповідей членів комісії, внесенні пропозицій, обговоренні та голосуванні (пункти 6, 16, 25, 33, 40, 47 Порядку №1165).
55. Таким чином, цим Порядком не передбачено повноважень ОСОБА_1 як керівника територіального органу ДПС України, що не є членом Комісії з питань зупинення реєстрації ПН/РК в ЄРПН, у будь-який спосіб впливати на діяльність Комісії та перевіряти правильність прийнятих таким колегіальним органом рішень.
56. Не наділяють позивачку відповідними повноваженнями й підпункти 1, 2 пункту 11 Положення про Головне управління ДПС в Дніпропетровській області, на які посилаються відповідачі в касаційних скаргах, позаяк здійснення начальником ГУ ДПС загального керівництва діяльністю ГУ ДПС, несення персональної відповідальності за організацію та результати його діяльності, організація і забезпечення ним виконання в ГУ ДПС Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну та інших міністерств з питань, що належать до компетенції ДПС, наказів ДПС та ГУ ДПС, доручень Голови ДПС, судових рішень тощо не може виходити за межі його компетенції і повноважень.
57. Так само здійснення контролюючим органом (його керівником) матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності утвореної в ньому комісії (пункт 49 Порядку №1165) не включає здійснення контролю за діяльністю комісії в частині віднесених до її відання питань, зокрема, шляхом впливу на членів комісії при прийнятті ними колегіального рішення.
58. У письмових поясненнях щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, ОСОБА_1 також заперечувала свою провину у вчиненні дисциплінарного проступку. До матеріалів справи приєднано чотири письмові пояснення позивачки: без дати, направлені Дисциплінарній комісії супровідним листом Департаменту управління ризиками ДПС України від 07.07.2022 (т.1 а.с. 171); від 15.07.2022 (т.1 а.с. 175а-190); від 12.08.2022 (т.4 а.с. 78-93) і від 18.08.2022 (т.4 а.с. 100-131).
59. У поданні Дисциплінарної комісії зазначено про надані ОСОБА_1 письмові пояснення від 15.07.2022, тоді як в наказі ДПС України від 15.08.2022 №32-дс серед підстав для видання цього наказу вказані пояснення ОСОБА_1 від 12.08.2022.
60. Водночас, як слушно зауважив суд першої інстанції, у вказаних документах не розкрито змісту відповідних пояснень та не надано їм жодної оцінки (відсутні мотиви врахування пояснень чи їх відхилення), що свідчить про ненадання відповідачем змістовної відповіді на доводи позивачки та суттєве порушення процедури дисциплінарного провадження в частині встановлення вини державного службовця.
61. З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що ДПС України не довела факту вчинення позивачкою дисциплінарного проступку та її вини у виявлених порушеннях у роботі Комісії.
62. Крім того, ні в поданні Дисциплінарної комісії, ні в наказі ДПС України про накладення дисциплінарного стягнення не наведено обґрунтованих мотивів кваліфікації вчинених позивачкою дій (бездіяльності) як порушення Присяги державного службовця, що передбачає виняткову міру дисциплінарної відповідальності як за проступок, що суперечить інтересам і принципам державної служби, компрометує звання державного службовця, шкодить репутації державного службовця та авторитету державного органу.
63. Зокрема, ДПС України не обґрунтувала, чому вчинений, на її думку, позивачкою вперше проступок, який фактично розцінений відповідачем як неналежне виконання начальником ГУ ДПС своїх посадових обов`язків, не може бути кваліфікований за пунктом 5 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, за вчинення якого передбачено дисциплінарне стягнення у вигляді догани (частина третя статті 66 Закону №889-VIII).
64. За наведених обставин суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, обґрунтовано визнав, що ОСОБА_1 звільнено без законної підстави і з порушенням встановленого порядку, необґрунтовано і непропорційно, у зв`язку з чим, з урахуванням положень частин першої і другої статті 235 Кодексу законів про працю України, правильно поновив позивачку на займаній посаді з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
65. Розрахунок суми стягнутого окружним судом на користь позивачки середнього заробітку за час вимушеного прогулу сторонами не оспорюється.
66. При цьому норми права, які підлягали застосуванню у спірних правовідносинах у частині визначення повноважень начальника ГУ ДПС і порядку застосування дисциплінарного стягнення, не містять положень, які би викликали труднощі в їх розумінні та вимагали би тлумачення судом, що спростовує аргументи відповідачів про необхідність формування Верховним Судом висновку щодо питання застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах. Водночас приклади рішень Верховного Суду, що згадувалися в цій постанові, свідчать про наявність сталої судової практики Верховного Суду з питань застосування норм права, що визначають підстави притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за порушення Присяги.
67. Колегія суддів відхиляє доводи відповідачів про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині дослідження зазначених у касаційних скаргах доказів, оскільки частина з них безпосередньо описана в судовому рішенні Третього апеляційного адміністративного суду (результати тематичної перевірки ГУ ДПС у Дніпропетровській області, подання Дисциплінарної комісії, наказ ДПС від 15.08.2022 №32-дс), а решта не впливають на встановлені судами фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення цієї справи.
68. Отже, доводи касаційних скарг не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
69. З огляду на результат касаційного розгляду справи та відсутність документального підтвердження понесення позивачкою будь-яких судових витрат у суді касаційної інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційні скарги Державної податкової служби України і Головного управління ДПС у Дніпропетровській області залишити без задоволення.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська