ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 лютого 2025 року
м. Київ
справа №160/14281/23
адміністративне провадження № К/990/19245/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №160/14281/23
за позовом керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня №16» Дніпровської міської ради, за участю третьої особи - Дніпровської міської ради - про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Чабаненко С.В., суддів Білак С.В., Юрко І.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2023 року керівник Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Комунального некомерційного підприємства "Міська клінічна лікарня №16" Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 01984624), адреса: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №12609, що розташоване за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту";
- зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство "Міська клінічна лікарня №16" Дніпровської міської ради вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту- сховища №12609, розташованого за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про те, що протягом тривалого часу заходи щодо приведення захисної споруди у придатний для використання стан не вживалися ні балансоутримувачем Комунальним некомерційним підприємством "Міська клінічна лікарня №16" Дніпровської міської ради, ні уповноваженим органом у спірних правовідносинах - Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області. Зазначені порушення є підставою для зобов`язання відповідача вжити відповідних заходів для приведення сховища №12609 у стан готовності. Позивач посилається на те, що подання цієї позовної заяви спрямоване на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я у разі активних військових дій на території м. Дніпра.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає звернення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області як позивача із заявленими позовними вимогами. Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року скасовано. Позов керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області залишено без розгляду.
6. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом, однак зазначив, що процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду, а не відмова у позові. Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та залишив позов без розгляду.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
8. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, позивач посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
9. Скаржник указує, що судами неправильно застосовано до спірних правовідносин норми матеріального права, а саме статті 3 50 55 131-1 Конституції України, частини третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 2 5 9 53 КАС України:
- неправильно застосовано статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» у контексті необхідності доведення прокурором причин неналежного здійснення Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області щодо приведення у готовність споруди цивільного захисту;
- неправильно застосовано положення статей 2 5 9 КАС України в частині безпідставного визнання неефективними позовних вимог прокурора;
- не враховано висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 12 лютого 2019 року у справі №826/7380/15 та у постановах Верховного Суду від 10 серпня 2021 року у справі №923/833/20, від 20 січня 2021 року у справі №927/468/20, від 11 березня 2021 року у справі №910/3158/19, від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20.
10. Касатор зазначає про те, що суди попередніх інстанцій дійшли незаконного висновку про відсутність у прокурора права на подання позову на захист інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, оскільки, незважаючи на наявність законодавчо визначеної можливості звернення до суду (статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції станом на 29.10.2022), вказаний орган державної влади до суду з позовом не звертався, що свідчить про його бездіяльність. При цьому прокурор не має законодавчо визначеного обов`язку доводити суду причини бездіяльності уповноваженого органу.
ІV. Позиція інших учасників справи
11. Комунальне некомерційне підприємство «Міська клінічна лікарня №16» Дніпровської міської ради надало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просило суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
12. У відзиві на касаційну скаргу Дніпровська міська рада просила суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
13. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Прокопенка О.Б., Радишевської О.Р. 27 травня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року.
14. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 04 лютого 2025 року №123/0/78-25 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Прокопенка О.Б. на суддю Уханенка С.А.
15. Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2025 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 06 лютого 2025 року.
VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судового рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги.
18. Касаційне провадження у цій справі відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
19. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня №16» Дніпровської міської ради.
20. Верховний Суд зазначає, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд досліджував питання наявності/відсутності права у прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.
21. Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, тому в силу частини третьої статті 341 КАС України Верховний Суд уважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин.
22. У вказаних справах Верховний Суд зазначив таке.
23. Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
24. Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
25. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
26. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
27. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
28. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
29. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
30. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
31. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
32. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
33. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.
34. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
35. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
36. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
37. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
38. Верховний Суд у вказаних справах звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
39. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
40. У цій справі своє право на звернення до суду з позовом керівник Центральної окружної прокуратури міста Дніпра обґрунтовує тим, що органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області Центральна окружна прокуратура звертається з цим позовом. При цьому, позивач зазначає, що органи ДСНС, відповідно до наданих їм повноважень, можуть звернутися із позовом до суду, однак Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області такий спосіб захисту інтересів держави не застосовано, що свідчить про неналежний захист інтересів держави з боку уповноваженого органу державної влади та є достатнім для звернення з позовом прокурора до суду.
41. Отже, ключовим питанням як у справах №520/16197/23, №520/13228/23, №520/30126/23, №420/22304/23, №400/10777/23 №240/28363/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.
42. У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділене Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.
43. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
44. Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
45. Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
46. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
47. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).
48. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 №579 (далі - Наказ №579).
49. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).
50. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
51. За приписами пункту 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
52. За змістом пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади; організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
53. Законом України від 06.10.2022 №2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності" (далі - Закон №2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.
54. Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону №2655-ІХ) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
55. На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.
56. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону № 2655-ІХ) визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), та з інших підстав, визначених законом.
57. Верховний Суд у постановах від 23.01.2025 у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справах №420/22304/23 та №400/10777/23, від 31 січня 2025 року, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, в редакції Закону №2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилося, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.
58. Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у вказаних постановах виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
59. Отже, з викладеного випливає, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан і готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту як позивач.
60. Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
61. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з належним обґрунтуванням підстав звернення до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції відсутні.
62. Щодо посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 12 лютого 2019 року у справі №826/7380/15 та у постановах Верховного Суду від 10 серпня 2021 року у справі №923/833/20, від 20 січня 2021 року у справі №927/468/20, від 11 березня 2021 року у справі №910/3158/19, від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, то Верховний Суд їх відхиляє, оскільки правовідносини у вказаних справах і справі, що розглядається, є неподібними оскільки врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.
63. З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, оскільки останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.
64. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не підтвердилися за результатами касаційного перегляду судового рішення суду апеляційної інстанції.
65. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції у цій справі.
66. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
67. Ураховуючи, що оскаржуване судове рішення, переглянуте судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VIІ. Судові витрати
68. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року у справі №160/14281/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О.Р. Радишевська
С.А. Уханенко