№ 160/3901/23 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 160/3901/23

адміністративне провадження № К/990/30665/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/3901/23

за позовом Приватного підприємства «ПРОМДЕТАЛЬ» до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання протиправним та скасування висновку з оцінки впливу на довкілля в частині, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року (прийняте у складі головуючого судді Луніної О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельника В.В., суддів: Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2023 року Приватне підприємство «ПРОМДЕТАЛЬ» (далі - ПП «ПРОМДЕТАЛЬ», позивач) звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля, відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати виданий Міндовкілля Висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2)», 02 вересня 2022 року опублікований в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля (номер висновку 21/01-202112229172/1), реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планової діяльності 202112229172 в частині підпунктів 1, 2, 3, 4, 5 пункту 1, та пункту 7, а саме:

- підпункт 1 пункту 1: скорегувати межі ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, що безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», а також санітарно захисної зони з урахуванням меж регіонального ландшафтного парку;

підпункт 2 пункту 1: по ресурсам корегування внести зміни до проекту розробки родовища;

підпункт 3 пункту 1: погодження відкорегованого проєкту здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля;

підпункт 4 пункту 1: провести дослідження з урахуванням скорегованих даних по проведення додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проектування, зокрема:

- ймовірного впливу планової діяльності з урахуванням наявності охоронних видів у Регіональному ландшафтному парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова»;

- наявність видів та оселищ, занесених у список, що підлягають охороні в об?єкти Bokovenkivskyi Regional Landscape Park (UA 0000136) Смарагдової мережі;

підпункт 5 пункту 1: до корегування меж ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, а також здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля не здійснювати планову діяльністю та знесення зелених насаджень.

пункт 7: на суб?єкта покладено обов?язок із здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування *, а саме:

на підставі інформації, наведеної в Звіті з оцінки впливу на довкілля, не представляється можливим оцінити впливи на довкілля від будівництва та експлуатації гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2), у зв`язку з чим визначення допустимості такої діяльності можливе після корегування меж ділянок № 1 та № 2, на яких передбачається реалізація планової діяльності, перед погодженням відкорегованого проєкту розробки родовища.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в отриманому ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» висновоку з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2) Міндовкілля протиправно зазначило, що ділянки № 1 та № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковенський ім. М.Л. Давидова».

Позивач наполягає, що з отриманого висновку з оцінки впливу на довкілля неможливо встановити географічні координати ділянки регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» та безпосередньо в якій частині його межі перетинаються або межують із Ганнівським родовищем (ділянки № 1 та № 2), немає посилань на картографічні матеріали, межі тощо. Не вказано також, на підставі якої інформації, наведеної в звіті з оцінки впливу на довкілля, не представляється можливим оцінити вплив на довкілля.

Відповідач при складанні висновку з оцінки впливу на довкілля, за відсутності даних баз документації щодо встановлення меж територій регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» (який ще не зареєстровано як юридична особа) не міг встановити ці межі, оскільки вони не існують.

На переконання позивача, спірні положення висновку з оцінки впливу на довкілля є необґрунтованими та протиправними, направлені на обмеження права здійснення планової діяльності та підлягають скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 08 травня 2023 року позов ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» задовольнив.

Визнано протиправним та скасовано виданий Міндовкілля висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки №1, №2)», 02 вересня 2022 року опублікований в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля (номер висновку 21/01-202112229172/1), реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планової діяльності 202112229172 в частині підпунктів 1, 2, 3, 4, 5 пункту 1, та пункту 7, а саме:

підпункт 1 пункту 1: скорегувати межі ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, що безпосередньо межують та частково перетинають межі Регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», а також СЗЗ з урахуванням меж РЛП;

підпункт 2 пункту 1: по ресурсам корегування внести зміни до проекту розробки родовища;

підпункт 3 пункту 1: погодження відкорегованого проєкту здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля;

підпункт 4 пункту 1: провести дослідження з урахуванням скорегованих даних по проведення додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проектування, зокрема:

- ймовірного впливу планової діяльності з урахуванням наявності охоронних видів у регіональному ландшафтному парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова»;

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Міндовкілля на користь ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2684,00 грн.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року апеляційну скаргу Міндовкілля залишено без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року у справі № 160/3901/23 залишено без змін.

5. Судові рішення обґрунтовані тим, що відповідач не надав належних та допустимих доказів на підтвердження свого висновку щодо перетину меж ділянок № 1 та № 2 Ганнівського родовища з регіональним ландшафтним парком «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова».

Також Міндовкілля не дотрималося вимог п. 7 частини п`ятої статті 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» в частині зазначення конкретної стадії проєктування, на якій позивачу слід провести додаткову оцінку впливу на довкілля та які строки її здійснення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. 07 вересня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Міндовкілля.

У касаційній скарзі Міндовкілля просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що планова діяльність ПП «ПРОМДЕТАЛЬ», передбачена частково в межах регіонального ландшафтного парку «Боковенківський ім. М.Л. Давидова» та об`єкта Смарагдової мережі, збереження якого на сьогоднішній день урегульовано нормами міжнародного права.

Екологічні умови, встановлені відповідачем та з якими не погоджується позивач, визначені з урахуванням вимог природоохоронного законодавства України щодо об`єкта природно-заповідного фонду та Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі від 19 вересня 1979 року, ратифікованої Україною 29 жовтня 1996 року (далі - Бернська Конвенція).

Водночас станом на час подання касаційної скарги немає висновку Верховного суду щодо застосування законодавства України та норм міжнародного права стосовно об`єкта Смарагдової мережі та об`єкта природно заповідного фонду у разі проведення позивачем планової діяльності на цих територіях, що є підставою касаційного оскарження відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судових справ між суддями від 07 вересня 2023 року сформовано колегію суддів у складі: головуючої судді Стрелець Т.Г., суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.

8. Верховний Суд ухвалою від 25 жовтня 2023 року відкрив касаційне провадження за цією скаргою.

9. 14 грудня 2023 року від ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зауважено, що ним було придбано спеціальний дозвіл на користування надрами з конкретно визначеними межами, параметрами, встановленими географічними координатами кутових точок та площею ділянки надр з чітко визначеними обсягами покладів копалин, які не встановлювали ні межування, ні перетину із регіональним ландшафтним парком «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова».

Матеріали справи не містять відомостей про реєстрацію регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Відповідач не встановив, у якій частині, де та як перетинаються межі парку із Ганнівським родовищем. За таких обставин вимоги оскаржуваного висновку ставлять позивача в поле правової невизначеності, оскільки в такому випадку планова діяльність можлива лише після корегування меж ділянок № 1 та № 2 по відношенню до меж парку, які не визначено. Відповідач не зазначив ні строки, ні конкретну стадію проєктування, не обґрунтував вимоги щодо здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.

ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» наполягає, що відповідач не довів належними доказами перетин меж території його планової діяльності з регіональним ландшафтним парком «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» та територією Смарагдової мережі.

10. Верховний Суд ухвалою від 21 січня 2025 року призначив касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 19 березня 2025 року о 15 год. 00 хв.

В судовому засіданні 19 березня 2025 року представниця позивача надала пояснення та підтримала доводи і вимоги позовної заяви, просила відмовити у задоволенні касаційної скарги Міндовкілля.

Представниця відповідача заперечувала проти доводів позивача та правомірності висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, просила задовольнити вимоги касаційної скарги.

У судовому засіданні оголошено перерву до 09 квітня 2025 року о 15 год. 00 хв.

09 квітня 2025 року представники сторін не з`явились у судове засідання, про причини неявки суд не повідомили.

Враховуючи неявку представників сторін, які були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи, норми частини дев`ятої статті 205 КАС України, колегія суддів вирішила продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Суди попередніх інстанцій встановили, що 15 липня 2020 року Державна служба геології та надр України надала ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6412 на видобування цегельної сировини для виробництва цегли керамічної, місцезнаходження: Кіровоградська область, Долинський район, ділянка № 1 знаходиться за 100 м на захід від с. Ганнівка, ділянка № 2 знаходиться на 250 м на схід від с. Ганнівка.

Відповідно до умов Спеціального дозволу угоди № 6412 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин Ганнівського родовища (ділянки № 1 та № 2), додатку № 1, які є невід`ємними частинами вказаного Спеціального дозволу, за вказаними ділянками встановлено географічні координати кутових точок та площа ділянки надр.

З метою виконання умов Програми робіт з видобування суглинку, глини, піску Ганнівського родовища (ділянки № 1 та № 2) (додаток 2 до Угоди) з боку ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» було проведено процедуру оцінки впливу на довкілля, за наслідком якої позивач отримав висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2)», який 02 вересня 2022 року опубліковано в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля (номер висновку 21/01-202112229172/1), реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планової діяльності 202112229172.

З урахуванням усієї інформації, зауважень і пропозицій, що надійшли протягом строку громадського обговорення встановлено допустимим провадження планової діяльності з урахуванням такого:

у процесі здійснення процедури оцінки впливу на довкілля встановлено, що ділянки № 1, № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», у зв`язку з чим необхідно скорегувати ділянки та провести додаткову оцінку впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування;

на підставі наведених у звіті з оцінки впливу на довкілля оцінок впливів на компоненти довкілля (ґрунти та геологічне середовище, атмосферне повітря, водне середовище, рослинний і тваринний світ, природно-заповідний фонд, клімат і мікроклімат, соціальне та техногенне середовище) визначення сукупного впливу планової діяльності можливе за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування;

за результатами аналізу звіту з оцінки впливу на довкілля встановлено, що основний вплив планової діяльності очікується на ґрунт, геологічне, повітряне та водне середовища, рослинний і тваринний світ, території та об`єкти природно-заповідного фонду.

Відповідач визначив екологічні умови провадження планової діяльності. Так, серед іншого, у підпунктах 1- 5 пункту 1 вказано:

для планової діяльності встановлюються такі умови використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планової діяльності, а саме:

1) скорегувати межі ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, що безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова», а також СЗЗ з урахуванням меж РЛП;

2) по результатам корегування внести зміни до проєкту розробки родовища;

3) до погодження відкорегованого проєкту здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля;

4) провести дослідження з урахуванням скорегованих даних по проведенню додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування, зокрема:

- наявності видів та оселищ, занесених у список, що підлягають охороні в об?єкти Bokovenkivskyi Regional Landscape Park (UA 0000136) Смарагдової мережі;

5) до корегування меж ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, а також здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля не здійснювати планову діяльність та знесення зелених насаджень.

Пунктом 7 висновку з оцінки впливу на довкілля, на суб`єкта покладено обов`язок зі здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проєктування*, а саме:

на підставі інформації, наведеної в звіті з оцінки впливу на довкілля, не представляється можливим оцінити впливи на довкілля від будівництва та експлуатації гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2), у зв`язку з чим визначення допустимості такої діяльності можливе за результатами додаткової оцінки впливу на довкілля після корегування меж ділянок № 1 та № 2, на яких передбачається реалізація планової діяльності, перед погодженням відкоригованого проєкту розроби родовища.

Не погоджуючись з правомірністю підпунктів 1, 2, 3, 4, 5 пункту 1, та пункту 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планової діяльності № 21/01-202112229172/1, ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

В межах розгляду цієї справи перевірці підлягає правомірність висновку з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2)» в частині перетину межі ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин родовища з межами регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», а також санітарно-захисної зони з урахуванням меж регіонального ландшафтного парку; покладених обов`язків визначених в підпунктах 1, 2, 3, 4, 5 пункту 1, та пункту 7 висновку.

Преамбулою Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 року № 2059-VIII (далі - Закон № 2059-VIII) визначено, що він встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до положень частини першої статті 1 Закону № 2059-VIII вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів;

планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Згідно із частиною першою статті другої Закону № 2059-VIII оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає: 1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону; 2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону; 3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації; 4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини; 5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.

Здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності (частина перша статті третьої Закону № 2059-VIII).

Забороняється розпочинати провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності (частина четверта статті третьої Закону № 2059-VIII).

Нормами частин першої - п`ятої статті 9 Закону № 2059-VIII визначено, що уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган видає висновок з оцінки впливу на довкілля, яким виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу (площа території та чисельність населення, які можуть зазнати впливу), характеру (у тому числі - транскордонного), інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності та визначає екологічні умови її провадження.

Висновок з оцінки впливу на довкілля є обов`язковим для виконання. Екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п`ятій цієї статті, є обов`язковими. Висновок з оцінки впливу на довкілля враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності та може бути підставою для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності.

При підготовці висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган розглядає та бере до уваги звіт з оцінки впливу на довкілля та звіт про громадське обговорення.

В описовій частині висновку з оцінки впливу на довкілля наводиться інформація про: 1) здійснену процедуру оцінки впливу на довкілля; 2) врахування звіту з оцінки впливу на довкілля; 3) враховані та відхилені зауваження та пропозиції, що надійшли під час громадського обговорення.

У висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган: 1) зазначає тип, основні характеристики та місце провадження планованої діяльності; 2) визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності; 3) встановлює умови використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності; 4) встановлює умови щодо охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності; 5) встановлює умови щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій та усунення їх наслідків; 6) встановлює умови щодо зменшення транскордонного впливу планованої діяльності, щодо якої здійснювалася процедура оцінки транскордонного впливу; 7) якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність: здійснення компенсаційних заходів - покладає обов`язок зі здійснення таких заходів; запобігання, уникнення, зменшення (пом`якшення), усунення, обмеження, а також моніторингу впливу планованої діяльності на довкілля - покладає обов`язок зі здійснення відповідних дій; здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування - визначає строки та обґрунтовує вимоги щодо її здійснення; додаткова оцінка впливу на довкілля здійснюється за процедурою, передбаченою цим Законом; здійснення післяпроектного моніторингу - визначає порядок, строки та вимоги до його здійснення.

Якщо з оцінки впливу на довкілля з розглянутих виправданих альтернативних варіантів виявляється екологічно обґрунтованим варіант, відмінний від запропонованого суб`єктом господарювання, за письмовою згодою із суб`єктом господарювання у висновку з оцінки впливу на довкілля зазначається погоджений варіант здійснення планованої діяльності.

Підсумовуючи наведені норми законодавства, колегія суддів КАС ВС зазначає, що здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою статті третьої Закону № 2059-VIII. У висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений суб`єкт владних повноважень, зокрема, встановлює умови використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності, а якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування - визначає строки та обґрунтовує вимоги щодо її здійснення.

13. Зі змісту оскаржуваного Висновку з оцінки впливу на довкілля від 02 вересня 2022 року суди попередніх інстанцій встановили, що 16 квітня 2021 року Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації видав висновок з оцінки впливу на довкілля № 04.2/202010156744/1 по плановій діяльності з будівництва та експлуатації гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2), з обов`язком здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.

Нова процедура оцінки впливу на довкілля розпочата 28 грудня 2021 року. Проте, з метою інтеграції державних кадастрів та реєстрів природних ресурсів, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України надало Держгеокадастру оновлену версію шару «Природно-заповідний фонд» від 09 лютого 2022 року. Відповідно до оновленої інформації виявлено, що ділянки № 1, № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова». Санітарно захисна зона також знаходиться в межах території парку.

Вказана інформація стала підставою для встановлення відповідачем оскаржуваних умов використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності, а також покладення на позивача обов`язку зі здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.

Задовольняючи позовні вимоги суди, зокрема, виходили з того, що на час проведення аукціону, Ганнівське родовище (ділянки № 1 та № 2), що знаходиться в Долинському районі Кіровоградської області, безпосередньо не межувало та частково не перетинало межі парку; відсутні докази оновлення шару «Природно-заповідного фонду» в Держгеокадастрі, який може підтвердити зміну меж парку; парк в супереч вимогам Закону № 2456-XII не зареєстрований як юридична особа; відповідачем не доведено, що територія планової діяльності зачіпає територію Смарагдової мережі; відповідачем не вказано, на якій конкретно іншій стадії проектування слід провести додаткову оцінку впливу на довкілля.

Враховуючи встановлені обставини справи та висновки судів, колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456-XII (далі - Закон № 2456-XII).

До природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища (стаття третя Закону № 2456-XII).

За нормами статті 5 Закону № 2456-XII завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються:

центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Завдання, особливості природоохоронного режиму пам`яток природи та заповідних урочищ визначаються на основі цього Закону безпосередньо в їх первинних облікових документах.

Природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки загальнодержавного значення, а також регіональні ландшафтні парки є юридичними особами.

Відповідно до частини четвертої статті 7 Закону № 2456-XII межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже, якщо межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду не встановлені в натурі, їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно заповідного фонду.

В листі від 19 листопада 2022 року № 25/2-11/14059-22 Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, зокрема, повідомило позивача, що оскільки регіональний ландшафтний парк «Боковенський ім. М. Л. Давидова» є об`єктом природно-заповідного фонду місцевого значення у міністерстві відсутні матеріали проекту створення, положення, охорони зобов`язання та відповідні картографічні матеріали, а також інформація щодо затвердження його меж.

Рішенням 24 сесії четвертого скликання Кіровоградської обласної ради від 04 листопада 2005 року № 507 «Про створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова»» створено вказаний парк на території Долинського району загальною площею 17 530,73 га без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів, з урахуванням площі природно-заповідних територій згідно з додатком без ліквідації їх статусу та категорії, а також встановленого режиму.

Пунктом 2 вказаного рішення запропоновано обласній державній адміністрації підготувати необхідні документи та пропозиції щодо створення юридичної особи «Регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» та його підпорядкування і подати на розгляд пленарного засідання сесії обласної ради.

Рекомендувати Долинській районній державній адміністрації у першому півріччі 2006 року провести інвентаризацію земель водного фонду на території Долинського району. Внести межі прибережно захисних смуг в натурі, та спільно з відповідними сільськими радами розглянути питання про надання дозволу на складання проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування об`єктів природно-заповідного фонду, які ввійшли до складу регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» (пункт 3 рішення № 507).

Державному управлінню екології та природних ресурсів в Кіровоградській області. зокрема, здійснювати постійний контроль щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду, які увійшли до складу регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» (пункт 4 рішення № 507).

Рішенням 20 сесії 5 скликання Кіровоградської обласної ради від 19 грудня 2008 року № 601 «Про внесення змін до рішення обласної ради від 04 листопада 2005 року № 507 «Про створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова»

Внесено зміни та викладено пункт 2 рішення № 507 в такій редакції: Доручити здійснювати управління об`єктами та територіями природно-заповідного фонду, які увійшли до складу регіонального ландшафтного парку, сільським, селищним радам Долинського району та ДП «Долинський лісгосп», у віданні яких перебувають ці території та об`єкти».

Тобто суб`єктом створення парку є Кіровоградська обласна рада, а управління об`єктами та територіями природно-заповідного фонду, які увійшли до складу парку, надано сільським, селищним радам Долинського району та ДП «Долинський лісгосп», у віданні яких перебувають ці території та об`єкти.

Отже, матеріали проекту створення, положення, охорони зобов`язання та відповідні картографічні матеріали, а також інформація щодо затвердження його меж мають бути у Кіровоградській обласній раді та суб`єктів управління об`єктами та територіями природно-заповідного фонду.

Крім того, судами встановлено, що в листі від 28 листопада 2019 року № 01-13/4113/0.4 Кіровоградська обласна державна адміністрація повідомила Міністерство енергетики та захисту довкілля України про надання у сканованому вигляді інформації для подальшої передачі Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру, зокрема, матеріалів створення/зміни меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду (далі - ПЗФ) місцевого значення, положення про території та об`єкти ПЗФ, охоронні зобов`язання на території та об`єкти ПЗФ та картографічні матеріали територій та об`єктів ПЗФ. Надала «Загальні відомості про проектований парк», схему регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» в Долинському районі Кіровоградської області та Наукове обгрунтування створення Боковеньківського регіонального ландшафтного парку у Долинському районі Кіровоградської області.

Зі змісту вказаного листа можна дійти висновку, що документи, які підтверджують межі парку мають знаходитись у Кіровоградській обласній державній адміністрації та у Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Водночас, суди попередніх інстанцій не витребовували у вказаних суб`єктів документацію щодо меж парку, а лише обмежились доводами позивача, що станом на час придбання спеціального дозволу на користування надрами Ганнівське родовище безпосередньо не межувало та частково не перетинало межі парку.

З таким висновком судів попередніх інстанцій колегія суддів КАС ВС не погоджується з таких підстав.

30 листопада 2021 року Департамент природно-заповідного фонду та земельних ресурсів України підготував Службову записку, яка адресована Департаменту екологічної оцінки та контролю. Відповідно до її змісту, згідно надісланих Кіровоградською обласною державною адміністрацією листом № 01-13/4113/0.4 від 28 листопада 2019 року матеріалів створення/зміни меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, територія планової діяльності ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» розташована в межах регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова».

Таким чином, є вірогідність того, що станом на 2019 рік територія планової діяльності ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» була розташована в межах регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова».

Крім того, дослідженню підлягає не тільки первинна документація парку станом на час придбання дозволу на користування надрами, але і станом на час проведення оцінки впливу на довкілля.

Разом з цим, суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки інформації зазначеній у вказаній службовій записці.

14. Стосовно доводів касаційної скарги, що планова діяльність ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» передбачена частково в межах об`єкта Смарагдової мережі, збереження якого на сьогоднішній день урегульовано нормами міжнародного права, колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.

Україна є Стороною ряду міжнародних договорів в частині охорони видів флори і фауни:

- Конвенції про охорону дикої фауни і флори і природних середовищ існування в Європі 1979 року (Бернська конвенція); ратифікована із застереженнями 29.10.1996;

- Конвенції про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення 1973 року (CITES); ратифікована 14.05.1999;

- Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин 1979 року (Боннська конвенція); ратифікована 19.03.1999.

Наведені Конвенції є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України та статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 року № 1906-IV.

Із ратифікації Бернської конвенції в України виникли зобов`язання перед Договірними Сторонами, зокрема, щодо:

- вжиття заходів для здійснення національної політики охорони дикої флори, дикої фауни та природних середовищ існування, приділяючи особливу увагу видам, яким загрожує зникнення, та вразливим видам, особливо ендемічним, та середовищам існування, яким загрожує зникнення (частина перша статті 3 Конвенції);

- врахування у своїй політиці планування забудови і розвитку територій та у своїх заходах, спрямованих на боротьбу із забрудненням, необхідність охорони дикої флори та фауни (частина друга статті 3 Конвенції);

- вживання відповідних і необхідних законодавчих та адміністративних заходів для забезпечення охорони середовищ існування видів дикої флори та фауни, а також охорони природних середовищ існування, яким загрожує зникнення (частина перша статті 4 Конвенції).

З метою виконання статей Конвенції у 1989 році шляхом прийняття Рекомендацій № 16 Постійний комітет Бернської конвенції рекомендував Договірним сторонам визначити території особливого природоохоронного значення (Areas of Special Conservation Interest), щоб вжити необхідних і достатніх заходів для збереження кожного природного середовища (оселища), розташованого в межах цих територій і взяти відповідальність за їх збереження.

У 1996 році Постійний комітет Бернської конвенції прийняв Резолюцію № 3 щодо створення Загальноєвропейської екологічної мережі, яка буде включати в себе території особливого природоохоронного значення.

На підставі зазначених вище Рекомендації № 16 та Резолюції № 3 була заснована Смарагдова мережа.

Відповідальними за створення та функціонування територій Смарагдової мережі є державні органи, а також органи Бернської конвенції.

У програмі інтеграції України до Європейського Союзу, схваленій Указом Президента України від 14 вересня 2000 року № 1072/2000 (втратив чинність 07.07.2015), Держава вперше окреслила пріоритетним розвиток в Україні Смарагдової мережі згідно з рішенням Постійного Комітету Бернської конвенції (як продовження ініціативи Natura 2000, яка поширюється тільки на держави ЄС) та виконання конкретних планів дій щодо збереження видів дикої флори та фауни.

Формування Смарагдової мережі також є одним із завдань, визначених Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, яка набрала чинності 01 вересня 2017 року, в частині поступового наближення національного законодавства до Директиви № 92/43/ЄС про збереження природного середовища існування, дикої флори та фауни, зі змінами і доповненнями, внесеними Директивами № 97/62/ЄС, 2006/105/ЄС та Регламентом (ЄС) № 1882/2003, а саме, підготовка реєстру місць, призначення цих місць та встановлення пріоритетів управління ними (включаючи завершення реєстру потенційних територій Смарагдової мережі та впровадження захисних заходів та заходів управління ними) (Додаток № XXX до Угоди про асоціацію).

У грудні 2020 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроєкт про території Смарагдової мережі, проте на теперішній час відповідний закон не прийнято.

Водночас, в Україні продовжує існувати мережа об`єктів природно-заповідного фонду у вигляді природних та біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам`яток природи, заповідних урочищ, ін., що передбачена ст. 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

У цій справі суди встановили, що регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» не зареєстровано юридичною особою, а також не встановлені його пежі.

Між тим, за відсутності спеціального закону, який регулював питання охорони територій Смарагдової мережі, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що в Україні діють норми міжнародних договорів (зокрема, Бернська конвенція) щодо охорони дикої флори та фауни.

Під час 36-го засідання Постійного комітету Бернської конвенції у 2016 році був затверджений перелік територій Смарагдової мережі Європи, зокрема для України, до якого увійшла територія Bokovenkivskyi Regional Landscape Park (UA 0000136).

Мапа затверджених територій Смарагдової мережі доступна на офіційних ресурсах Бернської конвенції (http://emerald.eea.europa.eu/), а також на Публічній кадастровій карті України (https://map.land.gov.ua/).

Разом з цим, суди попередніх інстанції не дослідили зібрані у справі докази та не з`ясували, чи передбачена планова діяльність ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» в межах об`єкта (території) Смарагдової мережі.

Бернська конвенція 1979 року зобов`язує Державу вживати відповідних адміністративних заходів для забезпечення охорони природних середовищ. Таким заходом є процедура оцінки впливу на довкілля.

Уповноважений центральний орган у висновку з оцінки впливу на довкілля встановлює допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності, та визначає екологічні умови її провадження (ст. 9 Закону № 2059-VIII).

Будь-яка діяльність, пов`язана з використанням територій, що належать до Смарагдової мережі, має обов`язково враховувати наслідки планованої діяльності при проведенні оцінки впливу на довкілля.

За замовчуванням, екологічні умови для територій Смарагдової мережі не можуть визначати заборони будь-якої планової діяльності.

Для територій Смарагдової мережі Постійний комітет Бернської конвенції рекомендував Договірним сторонам розробляти та впроваджувати плани управління, що можуть стосуватися окремих природних середовищ, в яких визначати коротко- та довготермінові завдання, забезпечувати моніторинг цих територій (Рекомендації № 16 1989 року).

Питання управління територіями Смарагдової мережі в Україні на сьогодні в національному законодавстві не врегульовано. Разом з тим, охорона природних середовищ, в т.ч. Смарагдової мережі, в Україні унормована Законом № 2059-VIII через оцінку впливу на довкілля.

Колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що оцінка впливу на довкілля територій планової діяльності, яка загрожує територіям Смарагдової мережі, поки що є єдиним правовим механізмом виконання Україною своїх зобов`язань щодо збереження та підтримки видів та оселищ, які охороняються Бернською конвенцією. Тому Держава має виявляти та оцінювати потенційні негативні впливи на такі території та встановлювати екологічні вимоги, що дають змогу попередити можливе знищення цінних природних комплексів.

Вказаного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 15 листопада 2021 року по справі № 480/2224/19.

Суди попередніх інстанцій не з`ясували, на підставі аналізу яких матеріалів (інформації) відповідач надав висновок з оцінки впливу на довкілля, не досліджували у судових рішеннях мотивованості таких висновків Міндовкілля.

15. Також колегія суддів КАС ВС відхиляє посилання позивача на наявність підстав для скасування оскаржуваних пунктів Висновку з оцінки впливу на довкілля, оскільки відповідачем не зазначено на якій конкретно іншій стадії проєктування слід провести додаткову оцінку впливу на довкілля та які строки її здійснення. В даному випадку, після усунення відповідачем недоліків визначених у Висновку з оцінки впливу на довкілля, шляхом корегування меж ділянок № 1 та № 2, процедура має розпочатись з початку, заповнення форми повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля.

16. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин не можна ухвалити законне та обґрунтоване рішення.

Згідно частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 341 344 349 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України - задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у справі № 160/3901/23 - скасувати.

Справу № 160/3901/23 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Стрелець Т.Г.

Судді Тацій Л.В.

Стеценко С.Г.