ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 160/5973/19
адміністративне провадження № К/9901/35645/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Єзерова А.А., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/5973/19
за позовом ОСОБА_1 до Синельниківської районної ради Дніпропетровської області (далі - Синельниківська райрада), Синельниківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - Синельниківська РДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Громадська організація «Ветеранів АТО і учасників бойових дій Синельниківщини», про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.07.2019, ухвалене у складі головуючого судді Ількова В.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, ухвалену у складі головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 26.06.2019 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
визнати бездіяльність відповідачів, що призвела до зупинення функціонування Синельниківської центральної районної бібліотеки - протиправною;
зобов`язати відповідачів забезпечити функціонування Синельниківської центральної районної бібліотеки з доступом для читачів.
В обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_1 посилалась на те, що вона є жителькою м. Синельково та колишньою працівницею Синельниківської центральної районної бібліотеки, що входила до Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи. Після скасування рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 у справі №160/1101/19 рішення Синельниківської райради від 21.12.2018 № 25/VII «Про припинення діяльності Синельниківській районній централізованій бібліотечній системи» Синельниківська центральна районна бібліотека не працює, чим, на думку позивача, порушуються її права, оскільки вона позбавлена можливості відвідувати публічну бібліотеку для дорослих, в тому числі не має можливості відвідувати цю бібліотеку як читач. За позицією позивача, Синельниківська райрада та Синельниківська РДА, як власник та виконавчий орган чинять бездіяльність щодо функціонування Синельніківської центральної районної бібліотеки, що є одним з елементів централізованої бібліотечної системи.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 29.07.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
зобов`язав Синельниківську райраду розглянути питання щодо поновлення функціонування Синельниківської центральної районної бібліотеки, з урахуванням висновків суду;
зобов`язав Синельниківську РДА розглянути питання щодо поновлення функціонування Синельниківської центральної районної бібліотеки з урахуванням висновків суду.
3. 18.12.2019 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 11.02.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №633/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».
6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Єзеров А.А.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що Синельниківська районна центральна бібліотечна система є об`єктом комунальної власності Синельниківського району та підпорядкована Синельниківській райраді.
Рішенням Синельниківської райради від 21.12.2018 № 25/VII «Про припинення діяльності «Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна» було припинено діяльність Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, що складається з Синельниківської центральної районної бібліотеки, бібліотеки-філії № 10, місце знаходження: 52510, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Дерезувате, вул. Ходарєва, 1а; бібліотеки-філії № 24, місце знаходження: 52534, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Писарівка, вул. Некрасова, 43 а.
Пунктом 2 вказаного рішення передбачено передати в термін до 01.03.2019 року майно та бібліотечний фонд Синельниківської центральної районної бібліотеки зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району у комунальну власність територіальних громад пропорційно кількості населення відповідних громад.
Пунктом 3 вказаного рішення передбачено передати в термін до 01.03.2019 зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району:
3.1. до комунальної власності територіальної громади Дерезуватської сільської ради майно та бібліотечний фонд бібліотеки-філії № 10 с. Дерезувате Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, місцезнаходження: 52510, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Дерезувате, вул. Ходарєва, 1а;
3.2 до комунальної власності територіальної громади Писарівської сільської ради майно та бібліотечний фонд бібліотеки-філії № 24 с. Писарівка Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, місцезнаходження: 52534, Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Писарівка, вул. Некрасова, 43а.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.03.2019, яке набрало законної сили, у справі № 160/1101/19 позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення Синельниківської райради від 21.12.2018 №25/VII «Про припинення діяльності «Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна».
Згідно із висновками викладеними в рішенні суду від 07.03.2019 у справі №160/1101/19, яке набрало законної сили, спірне рішення прийняте Синельниківською райрадою без відповідного погодження із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, - Міністерства культури України.
Крім того, у рішенні суду від 07.03.2019 у справі № 160/1101/19 зазначено про те, що відповідно до листа Міністерства культури України від 17.01.2019 № 31.19-2/55-19, наданого у відповідь на інформаційний запит Громадської організації «Ветеранів АТО і учасників бойових дій Синельниківщини» від 09.01.2019, Міністерство культури України спільно з Центральним комітетом Професійної спілки працівників культури України не погодило реорганізацію та виключення з базової мережі Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи. На підставі викладеного суд вказав, що Синельниківською райрадою не було дотримано встановленого законом порядку припинення діяльності Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, як закладу культури, у зв`язку із чим визнав протиправним та скасував рішення Синельниківської районної ради №25/VII від 21.12.2018 «Про припинення діяльності «Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна».
Після набрання рішенням законної сили діяльність Синельниківської центральної районної бібліотеки поновлено не було.
Позивачка, вказуючи на порушення її прав та законних інтересів, зокрема, в частині неможливості користуватися бібліотекою, звернулася до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що належним способом захисту прав та інтересів позивачки є зобов`язання відповідачів розглянути питання щодо поновлення функціонування Синельниківської центральної районної бібліотеки, з урахуванням висновків суду, які зроблені за наслідками розгляду справи, оскільки у спірному випадку мало місце порушення прав та інтересів позивачки, з огляду на те, що остання не може користуватися послугами бібліотеки, а правомірність призупинення діяльності (ліквідація) цього закладу не була належним чином обґрунтована відповідачами, а саме відповідачами не було надано доказів того, що питання призупинення (ліквідації) Синельниківської районної центральної бібліотеки, яка є об`єктом комунальної власності Синельниківського району та підпорядкована Синельниківській районній раді, було погоджено з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, як то передбачено Законом України від 27.01.1995 № 32/95-ВР «Про бібліотеки і бібліотечну справу» (далі - Закон № 32/95-ВР).
10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що Синельниківська РДА володіючи інформацією про те, що рішення Синельниківської райради «Про зупинення діяльності Синельниківської центральної районної бібліотеки» було скасовано рішенням суду у справі № 160/1101/19, продовжувала не виконувати вимоги Закону України «Про державні адміністрації» через що бібліотека не фінансувалася і не мала працівників і як наслідок - не функціонувала, тобто - бездіяла, чому суди не надали належної оцінки.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Правові засади діяльності у сфері культури визначає Закон України від 14.12.2010 №2778-VI «Про культуру» (далі - Закон №2778-VI), відповідно до частини першої статті 16 якого органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування забезпечують функціонування і розвиток мережі музеїв, архівів, бібліотек, мистецьких шкіл, студій, клубів, кінотеатрів, кіно-, відеопрокатних підприємств, об`єднань, заповідників, реставраційних закладів державної та комунальної власності.
14. Статус бібліотек, правові та організаційні засади діяльності бібліотек і бібліотечної справи в Україні визначає Закон № 32/95-ВР, відповідно до частини першої статті 4 якого основою державної політики в галузі бібліотечної справи є реалізація прав громадян на бібліотечне обслуговування, забезпечення загальної доступності до інформації та культурних цінностей, що збираються, зберігаються та надаються в тимчасове користування бібліотеками.
15. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 року, яке набрало законної сили, у справі № 160/1101/19 було задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 та визнано протиправним та скасовано рішення Синельниківської районної ради від 21.12.2018 №25/VII «Про припинення діяльності «Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи та передачу майна», оскільки Синельниківською райрадою не було дотримано встановленого законом порядку припинення діяльності Синельниківської районної централізованої бібліотечної системи, як закладу культури, з огляду на те, що оспорюване рішення було прийнято без відповідного погодження із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, - Міністерства культури України.
16. Згідно із частиною першою статті 9 Закону № 32/95-ВР центральні бібліотеки - це головні бібліотеки регіонів, які зобов`язані формувати, зберігати та надавати в користування найбільш повне зібрання документів у межах своєї території, організовувати взаємовикористання бібліотечних ресурсів і надавати методичну допомогу бібліотекам різних видів відповідних територій.
17. У справі, яка розглядається спір виник у зв`язку із тим, що після набрання рішенням законної сили у справі № 160/1101/19 відповідачі не забезпечили відновлення функціонування Синельниківської центральної районної бібліотеки.
18. Так, відповідно до частини третьої статті 22 Закон №2778-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час формування та забезпечення функціонування базової мережі закладів культури керуються державними соціальними нормативами у сфері обслуговування закладами культури, передбаченими Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії». Виключення закладів культури з базової мережі можливе лише за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв.
19. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до статті 2 якого місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
20. Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
21. Частинами першою та другою статті 16 Закону № 280/97-ВР визначено організаційно-правову, матеріальну і фінансову основи місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
22. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (частина третя статті 16 Закону № 280/97-ВР).
23. Відповідно до підпункту 1 пункту а частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення віднесено до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад - власних (самоврядних) повноважень у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту.
24. Разом з цим організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України від 09.04.1999 № 586-ХIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-ХIV), відповідно до пункту 6 частини першої статті 13 якого до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей.
25. Згідно із частиною першою та другою статті 15 Закону № 586-ХIV в управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об`єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку.
У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об`єкти спільної власності територіальних громад.
26. До повноважень місцевої державної адміністрації в галузі бюджету та фінансів, зокрема віднесено здійснення фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров`я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов`язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством (пункт 4 статті 18 Закону № 586-ХIV).
27. Згідно із статтею 22 Закону № 586-ХIV місцева державна адміністрація в межах повноважень в галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім`ї та молоді, зокрема:
1) реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім`ї та молоді;
2) сприяє розвитку науки і техніки, реалізації регіональних науково-технічних програм, впровадженню нових екологічно безпечних технологій, підвищенню технічного рівня виробництва та якості продукції, вирішенню науково-технічних проблем, що мають першочергове значення для підвищення її ефективності та конкурентоспроможності; забезпечує охорону прав винахідників і раціоналізаторів, створення територіальних інноваційних центрів і технопарків;
3) виконує програми щодо обов`язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення;
4) вживає заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку.
28. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що повноваження із забезпечення функціонування і розвитку мережі бібліотек належить як органам виконавчої влади так і органам місцевого самоврядування у межах і формах, визначених Конституцією і законами України.
29. Статтею 43 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання щодо управлінням об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, а також призначення і звільнення їх керівників.
30. Стаття 15 Закону № 586-ХIV передбачає можливість управління об`єктами спільної власності територіальних громад райдержадміністраціями у разі делегування їм районними чи обласними радами відповідних повноважень. Передача повноважень відбувається з дотриманням вимог статей 14 та 34 цього Закону, відповідно до яких передача повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.
Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення, в такому разі, місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень.
31. Відносини місцевих державних адміністрацій з підприємствами, установами та організаціями регулюються статтею 36 Закону № 586-ХIV , яка передбачає, що місцеві державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Голови місцевих державних адміністрацій укладають та розривають контракти з їх керівниками.
32. Як видно з матеріалів справи Синельниківська РДА вказує на те, що Синельниківська централізована бібліотечна система перебуває у комунальній власності та їй не делегувались повноваження щодо управління закладами культури. При цьому Синельниківська райрада вказує на те, що Синельниківська центральна районна бібліотека підпорядкована відділу культури, туризму, національностей та релігій Синельниківської РДА та є її структурним підрозділом, який знаходиться в ліквідаційній процедурі.
33. Таким чином, на думку колегії суддів для правильного вирішення спору в тому числі для встановлення факту пасивної поведінки належного суб`єкта владних повноважень - невчинення ним дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити, необхідно встановити у якого органу публічного права наявні власні чи делеговані функції управління закладом культури району - Синельниківською центральною районною бібліотекою та дати таким обставинам належну правову оцінку.
34. Враховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про часткове задоволення позовних вимог. Судами не досліджено ряд обставин, які мають визначальне значення для вирішення спору.
35. Зазначені недоліки не можуть бути усунені в межах касаційного провадження.
36. За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
37. Без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, відповідно до вимог статті 242 КАС України.
38. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
39. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
40. За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
42. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, а справу № 160/5973/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук А.А. Єзеров С.Г. Стеценко