ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2023 року
м. Київ
справа № 160/6581/21
адміністративне провадження № К/990/21985/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Мартинюк Н.М.,
Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2021 (головуючий суддя - С.В. Прудник)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2022 (головуючий суддя - Т.І. Ясенова, судді - А.В. Суховаров, О.В. Головко)
у справі № 160/6581/21
за позовом ОСОБА_1
до Дніпропетровської обласної прокуратури,
третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області,
про визнання протиправною бездіяльності та відшкодування матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, яка завдана фізичній особі актом, що визнаний неконституційним,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області, в якому просив:
- визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України з 11.09.2020 є правонаступником прокуратури Дніпропетровської області, щодо неналежного розрахунку з ОСОБА_1 , а саме невиплати частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 по 15.03.2021 протиправною;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у розмірі 1 180 797, 00 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що з 27.12.2001 по 23.03.2021 працював в органах прокуратури України на різних посадах. З липня 2015 року по 15.03.2021 заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України. Водночас, на переконання позивача, з 01.07.2015 у зв`язку з набранням чинності Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, заробітна плата прокурорів повинна була регулюватися виключно статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». Позивач зауважує, що рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнано такими, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яке передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. На думку позивача, належним способом захисту його прав є застосування норм прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України та стягнення на користь позивача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2022, позовну заяву задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 заробітної плати з 26.03.2020 по 15.03.2021, в порядку та в розмірах передбачених частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Дніпропетровську обласну прокуратуру нарахувати заробітну плату ОСОБА_1 з 26.03.2020 по 15.03.2021, у порядку та спосіб визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Дніпропетровську обласну прокуратуру виплатити ОСОБА_1 грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманою з 26.03.2020 по 15.03.2021 заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, що визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у період з 01.07.2015 по 25.03.2020 відповідач не був наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а тому дійшов висновку, що у період з 01.07.2015 по 25.03.2020 заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом. Щодо правовідносин між сторонами, які виникли після прийняття рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, суди дійшли висновку, що з 26.03.2020 у позивача виникло право на отримання належного розміру заробітної плати, що мала бути нарахована та виплачена відповідачем відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру».
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині задоволених позовних вимог, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
6. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
7. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що порушення норм матеріального права полягає у відсутності правильного тлумачення загального правила конкуренції правових норм при застосуванні положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а порушення норм процесуального права - у неправильному встановленні обставин, які мають значення для справи.
Позиція інших учасників справи
8. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого, згідно положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури.
10. Ухвалою Верховного Суду від 05.07.2023 призначено справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
11. ОСОБА_1 з 27.12.2001 по 23.03.2021 працював в органах прокуратури України на різних прокурорсько-слідчих посадах.
12. З 04.08.2014 до 15.12.2015 позивач працював старшим прокурором Синельниківської міжрайонної прокуратури Дніпропетровської області.
13. З 15.12.2015 до 05.09.2016 позивач працював прокурором Межівського відділу Синельниківської місцевої прокуратури Дніпропетровської області
14. З 05.09.2016 до 15.03.2021 позивач працював прокурором Синельниківської місцевої прокуратури Дніпропетровської області.
15. З 15.03.2021 до 23.03.2021 позивач працював прокурором Синельниківської окружної прокуратури Дніпропетровської області.
16. Наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 790-к від 22.03.2021 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Синельниківської окружної прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури з 23.03.2021 на підставі пункту 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
17. З урахуванням посад, які позивач обіймав з липня 2015 року по березень 2021 року та з урахуванням інформації Дніпропетровської обласної прокуратури про розміри посадових окладів, нарахованих та сплачених йому, різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який повинен бути йому нарахований відповідно до вимог Закону України «Про прокуратуру» становить 1 180 797, 00 грн.
18. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом за захистом свого порушеного права на належну оплату праці, у зв`язку із заподіянням матеріальної шкоди внаслідок прийняття та тривалого застосування законодавчого акту, що в подальшому визнаний неконституційним, а також щодо стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, визначеної частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період із 01.07.2015 по 15.03.2021.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини рішення передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
20. За правилами статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
21. Згідно із статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
22. Відповідно до частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
23. Частиною третьою статті 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Оцінка Верховного Суду
24. За змістом частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
26. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
27. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, з огляду на таке.
28. На переконання Верховного Суду судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не враховано приписи статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України.
29. Закріплений у частині другій статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
30. За правилами частини третьої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
31. Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
32. Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 встановлено, що позовними вимогами позивача є відшкодування матеріальної шкоди, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними.
33. В той час як зі змісту оскаржуваних судових рішень встановлено, що судами вирішено правове питання, яке не було заявлене позивачем як предмет спору. Зокрема, суди установили фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосувавши положення інших нормативно-правових актів, які не регулюють питання відшкодування матеріальної шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним.
34. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
35. Інші доводи та аргументи касаційної скарги, зважаючи на наведені мотиви та встановлення під час касаційного провадження порушення судами норм процесуального права, визначального значення не мають, а тому Верховним Судом не аналізуються.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
36. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
37. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
38. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
39. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
40. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 327 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2022 у справі № 160/6581/21 скасувати.
3. Справу № 160/6581/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Н.М. Мартинюк
В.М. Соколов