ПОСТАНОВА
Іменем України
12 лютого 2020 року
Київ
справа №160/7402/18
адміністративне провадження №К/9901/32168/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 у складі судді Букіна Л.Є. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 у складі колегії суддів: Кругового О. О., Прокопчук Т. С., Шлай А. В. у справі № 160/7402/18 за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції України в особі в. о. Голови Яковлєва Ігоря Олеговича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України, про визнання протиправними та скасування наказів, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції України в особі в.о. Голови Яковлєва Ігоря Олеговича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. Голови Державної екологічної інспекції України від 17.09.2018 № 172 «Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1».
- визнати протиправним та скасувати наказ в о. Голови Державної екологічної інспекції України від 17.09.2018 № 173 «Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1».
- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. Голови Державної екологічної інспекції України від 21.09.2018 № 309-0 «Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків».
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
2.1. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Наказом Державної екологічної інспекції України від 27.12.2011 №118-о позивача призначено на посаду начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Азовського моря Держекоінспекції України.
3.2. Прокуратурою Донецької області, в порядку статті 93 Кримінального процесуального кодексу України надіслано до начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції ОСОБА_1 запит від 27.05.2018 № 01-42-1719-18.
3.3. Державною Азовською морською екологічною інспекцією надано відповідь від 08.06.2018 № 17/2-972/18 на ім'я процесуального керівника Маріупольської місцевої прокуратури №2.
3.4. В подальшому, Маріупольською місцевою прокуратурою №2 Донецької області направлено лист від 14.09.2018 №01-42-1719-18 до Державної екологічної інспекції України, в якому повідомлено, що до Державної Азовської морської екологічної інспекції спрямовувались запити в рамках кримінального провадження, але відповіді на них не надійшли. За цим фактом прокуратура просить провести службове розслідування.
3.5. Рішенням розширеного засідання колегії Державної екологічної інспекції України від 13.09.2018 № 2/1 вирішено визнати незадовільною роботу Державної Азовської морської екологічної інспекції, Дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції порушити дисциплінарне провадження стосовно начальника Державної екологічної інспекції.
3.6. Рішенням розширеного засідання колегії Державної екологічної інспекції України від 13.09.2018 № 2/2 визнано незадовільною систему внутрішнього контролю Інспекції у Запорізькій та Херсонській областях.
3.7. Наказом Державної екологічної інспекції України від 17.09.2018 № 171 уведено в дію рішення розширеного засідання колегії Держекоінспекції від 13.09.2018 № 2/1, 2/2, 2/3.
3.8. В подальшому, Державною Азовською морською екологічною інспекцією надіслано лист до Державної екологічної інспекції України від 21.09.2018 №215-8-6493, яким поінформовано Державну екологічну інспекцію України про розгляд листа Маріупольської місцевої прокуратури №2.
3.9. Державною Азовською морською екологічною інспекцією направлено повторно відповідь від 24.09.2018 № 17/1801/18 на ім'я процесуального керівника Маріупольської місцевої прокуратури № 2.
3.10. Разом з тим, наказом Державної екологічної інспекції України від 17.09.2018 № 172 порушено дисциплінарне провадження відносно позивача за неналежне виконання посадових обов'язків.
3.11. Наказом Державної екологічної інспекції України від 17.09.2018 № 173 порушено дисциплінарне провадження відносно позивача за неналежне виконання посадових обов'язків.
3.12. Головою дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ на ім'я виконуючого обов'язки Голови Державної екологічної інспекції надано подання від 21.09.2018 про відсторонення позивача від виконання посадових обов'язків.
3.13. Наказом Державної екологічної інспекції України від 21.09.2018 №309 позивача відсторонено від виконання посадових обов'язків з 24.09.2018 на час закінчення дисциплінарного провадження, порушеного відповідно до наказу Державної екологічної інспекції України від 17.09.2018 №172 «Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1».
3.14. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом оскільки вважає вищевказані накази неправомірними.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції вказав на те, що прийняття відповідачем наказів про порушення дисциплінарних проваджень не порушує прав позивача, оскільки цими наказами не вирішено питання щодо притягнення його до відповідальності. Крім того, розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого дисциплінарного провадження та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства. Стосовно наказу відповідача про відсторонення позивача від виконання посадових обов'язків судами зазначено, що з огляду на відповідність нормам чинного законодавства наказу від 17.09.2018 № 172, на підставі якого було видно наказ від 21.09.2018 № 309-0, відсутні підстави вважати останній протиправним.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
5.1. Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної оцінки доводам позивача щодо обставин видання оскаржуваних наказів. На переконання позивача, судами першої та апеляційної інстанцій було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до надання неправильної оцінки обставинам осправи та ухвалення неправомірних судових рішень.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішеннґ судів попередніх інстанцій без змін, як такі, що є законним тп обгрунтованими.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України 06.07.2005 № 2747-IV (в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, далі - КАС України) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон № 889-VIII).
10. Відповідно до статті 68 Закону № 889-VIII, дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення.
11. Частиною другою статті 68 Закону № 889-VIII встановлено, що дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): 1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії; 2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб'єктом призначення;інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.
12. Положеннями частин першої та другої статті 69 Закону №889-VIII визначено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія.
Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі.
13. Приписами частин дев'ятої-одинадцятої статті 69 Закону №889-VIII визначено, що дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
14. Відповідно до частин першої та третьої статті 71 Закону №889-VIII, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.
У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов'язково.
Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», - дисциплінарною комісією у державному органі.
Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб'єктом призначення, але не більш як до двох місяців.
15. Разом з тим, згідно з положеннями частин першої-третьої статті 73 Закону № 889-VIII, з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
16. Відповідно до частини першої статті 74 Закону №889-VIII, дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
17. Положеннями статті 78 Закону № 889-VIII визначено, що рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями категорії «А» до суду, а категорій «Б» і «В» - до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, або до суду.
Скарга подається протягом 10 календарних днів після одержання державним службовцем копії наказу (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.
18. Тобто, зі змісту вказаних норм вбачається, що недотримання державним службовцем службової дисципліни має наслідком вчинення ним дисциплінарного проступку та можливості подальшого притягнення його до дисциплінарної відповідальності. При цьому, обставини дисциплінарного проступку мають встановлюватись під час службового розслідування та оформлюватись відповідним рішенням.
19. Разом з тим, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
20. Згідно статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
21. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
22. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
23. Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
24. Тобто, гарантоване статті 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
25. Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб'єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.
26. Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, стосуються розгляду питання правомірності наказів відповідача про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1
27. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з твердженням судів попередніх інстанцій про те, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
28. Колегія суддів також звертає увагу на обов'язок суду, під час вирішення спору, пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.
29. Тобто, підставами для визнання протиправними актів суб'єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов'язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
30. Водночас, винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження - це відповідні процесуальні дії суб'єкта владних повноважень, якими розпочинається дисциплінарне провадження, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.
31. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, за загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
32. При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
33. Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
34. Водночас, на переконання колегії суддів, суди попередніх інстанцій обгрунтовано прийшли до висновку про те, що розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого дисциплінарного провадження та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.
35. Аналогічні правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 15.03.2019 під час перегляду в касаційному порядку адміністративної справи № 815/622/17.
36. Серед іншого, правильним є також висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність правових підстав для скасування наказу відповідача від 21.09.2018 №309-0, оскільки останній було прийнято на підставі наказу від 17.09.2018 №172, відносно якого судами встановлено неможливість забезпечення ефективного виконання завдань адміністративного судочинства в даній судовій справі.
37. На переконання суддів Верховного Суду, доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки обставин, встановлених судами попередніх інстанцій та не спростовують висновків суду, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.
38. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування судових рішень при їх ухваленні.
39. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
40. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41. З огляду на наведене, касаційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
42. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
43. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 у справі №160/7402/18 за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції України в особі в. о. Голови Яковлєва Ігоря Олеговича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України, про визнання протиправними та скасування наказів - залишити без змін.
44. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді М.М. Яковенко
О.О. Шишов