ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 березня 2021 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.000976
адміністративне провадження № К/9901/34051/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (прийняте судом у складі судді Крутько О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Макарика В.Я., суддів: Матковської З.М., Ільчишин Н.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправною та скасування ухвали, визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » від 24 січня 2019 року за №4622;
- визнати дії Львівської міської ради з відмови гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 (біля будинку НОМЕР_1 ) протиправними та зобов`язати утриматися від вчинення дій щодо відмови гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 (біля будинку НОМЕР_1 ).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської міської ради «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » від 24 січня 2019 року за № 4622.
Зобов`язано Львівську міську раду повторно розглянути питання про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ) та прийняти обґрунтоване рішення.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 листопада 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що спірне рішення Львівської міської ради не містить достатніх мотивів та обґрунтувань з посиланням на відповідні норми права, з яких виходив відповідач, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
Щодо вимоги позивача про зобов`язання утриматися від вчинення дій щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , суди зазначили, що в розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа може звернутись до суду за захистом порушених прав, свобод та інтересів, при цьому, у спорі, що розглядається, відсутній факт порушення прав позивача з боку відповідача у майбутньому, тобто, позивач передчасно звернувся з позовною заявою, яка містить вищезазначену вимогу, тому в цій частині позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Щодо позовної вимоги позивача про визнання дій Львівської міської ради з відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 (біля будинку НОМЕР_1 ) протиправними то такі дії, як зазначив суд апеляційної інстанції, виражені в оскаржуваній ухвалі, яка визнана протиправною і скасована судом, тому немає підстав для повторного визнання їх протиправними.
Стаття 245 КАС України наділяє суд правом у разі задоволення позову прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
З метою захисту прав позивача, судом першої інстанції правомірно зобов`язано Львівську міську раду повторно розглянути питання про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та прийняти обґрунтоване рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
09 грудня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій з урахуванням змін, зазначених у заяві від 24 лютого 2020 року, просить змінити рішення суду першої інстанції шляхом виключення з його мотивувальної частини абзацу 6 зверху на сторінці 7 наступного змісту: «Судом встановлено, що при вирішенні спірного питання позивачем для розгляду не було подано всіх передбачених нормативно-правовими актами документів.» та доповнення його резолютивної частини абзацом наступного змісту:
«Визнати дії Львівської міської ради (м. Львів, площа ринок, 1, ідентифікаційний код 04055896) з відмови гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ) протиправними і зобов`язати Львівську міську раду утриматись від вчинення дій щодо відмови гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , що відноситься до земель м. Львова та не передана у власність чи користування іншим особам, з орієнтовними розмірами земельної ділянки, зазначеними ОСОБА_1 у заяві (клопотанні) від 24.05.2016, отриманою Львівською міською радою за реєстраційним № 3-ч-23877/АП-2403, в тому числі і по відчуженню зазначеної земельної ділянки третім особам (передачу її у користування, володіння, розпорядження, продаж її на земельних торгах у формі аукціону, надання згоди третім особам на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки та іншим чином)».
У скарзі, зокрема зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано та безпідставно не задовольнили позовні вимоги про зобов`язання відповідача утриматись від вчинення дій щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Фактично судами не прийнято рішення з ефективного способу захисту порушеного права позивача.
Суди не взяли до уваги правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 20 серпня 2019 року у справі № 813/2273/18.
Відповідач вже тричі відповідно до рішень судів розглядав та вирішував питання щодо надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Всі три рази, не дивлячись на судові рішення, відповідачем було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 грудня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В. судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 18 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24 травня 2016 року позивач звернувся із заявою до Львівської міської ради в якій просив надати дозвіл на виготовлення технічної документації (проекту) із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і встановлення меж земельної ділянки в натурі.
14 вересня 2017 року на засіданні 10-ї сесії 7 скликання Львівської міської ради прийнято ухвалу № 2432 «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».
Позивач зазначене рішення відповідача оскаржив до Франківського районного суду міста Львова, який постановою від 06 грудня 2017 року з урахуванням ухвали про виправлення описки від 05 січня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання ухвали Львівської міської ради незаконною та протиправною та зобов`язання до вчинення дій задовольнив, а саме: визнав ухвалу Львівської міської ради "Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 (біля будинку НОМЕР_1 )" від 14 вересня 2017 року за № 2432, дії і бездіяльність відповідача - протиправними і незаконними. Зобов`язав Львівську міську раду вирішити питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , між житловими будинками номера яких 236/1 та 246 (біля житлового будинку АДРЕСА_1 ) згідно з планом земельної ділянки.
Відповідач, на виконання вимог постанови Франківського районного суду міста Львова щодо вирішення питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою ухвалою від 17 травня 2018 року № 3491 «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » відмовив позивачеві у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ).
Позивач, не погодившись із вказаним рішенням відповідача, звернувся з позовом до суду.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2018 року у справі №813/2273/18 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської міської ради «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » від 17 травня 2018 року за № 3491. Зобов`язано Львівську міську раду вирішити питання про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3 та АДРЕСА_4 ), з урахуванням його правової оцінки наданої судом у рішенні. В іншій частині позову відмовлено.
24 січня 2019 року відповідачем на засіданні 17-ї сесії 7 скликання Львівської міської ради прийнято ухвалу № 4622 «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».
Позивач не погодився із цим рішенням відповідача і звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Як видно зі змісту касаційної скарги, ОСОБА_1 оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача утриматись від вчинення дій щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 .
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.
Відповідно до статті 14 Конституції України та статті 373 Цивільного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.
Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
Відповідно до частини 10 вказаної статті акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Статтею 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно зі статтею 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.
Пунктом "в" частини третьої статті 116 ЗК України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.
Згідно з частиною 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах - не більше 0,10 гектара.
Частиною 1 статті 122 ЗКУ передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно з частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина 7 статті 118 ЗК України).
Суди першої та апеляційної інстанцій проаналізували зазначені вище норми права та дійшли обґрунтованого висновку про те, що підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою.
Перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
Суди встановили, що позивач подав до Львівської міської ради заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ).
Відповідач за результатами розгляду вказаної заяви відповідно до оскаржуваного рішення від 24 січня 2019 року № 4622 відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,1000 га на АДРЕСА_1 (біля будинку № НОМЕР_1 ) для будівництва та обслуговування житлового будинку.
Положення статей 116 118 121 122 123 ЗК України надають відповідачу повноваження на вирішення питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації та зобов`язують мотивувати відмову у наданні такого дозволу, а також визначають підстави, з яких така відмова, може бути прийнята.
Таким чином, законодавством України чітко визначено вирішено питання безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, зокрема розгляд заяв на сесії, а згодом у випадку надання дозволу на розробку проекту землеустрою, підготовка та подання відповідних документів.
Суди встановили, що відповідачем в оскаржуваному рішенні не наведено жодних підстав щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
Отже, відповідачем вимоги ЗК не дотримано.
Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що ухвала Львівської міської ради «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » від 24 січня 2019 року за № 4622 не містить достатніх мотивів та обґрунтувань з посиланням на відповідні норми права, з яких виходив відповідач, тому є протиправною.
Щодо позовної вимоги позивача про зобов`язання утриматися від вчинення дій щодо відмови гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , слід зазначити таке.
Відповідно до пункту 3 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій. При цьому, слід зазначити, що така постанова приймається, якщо відповідач вчиняє протиправні дії, які порушують права та інтереси позивача. Така постанова усуває спір щодо правових підстав вчинення певних дій у майбутньому і є способом превентивного захисту.
Разом із тим, як зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, у спорі, що розглядається, відсутні підстави вважати про порушення прав позивача з боку відповідача у майбутньому, тобто, позивач передчасно звернувся з позовною заявою, яка містить вищезазначену вимогу.
Водночас відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 КАС України суди з метою ефективного захисту прав позивача правомірно обрали такий спосіб захисту як зобов`язання Львівської міської ради повторно розглянути питання про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ) та прийняти обґрунтоване рішення.
В аспекті наведеного Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша). Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга). У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається (частина четверта).
Безпідставними є доводи скаржника щодо незастосування судами правової позиції Верховного Суду про те, що повноваження відповідача при вирішенні питання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою не є дискреційними, оскільки тлумачення дискреційності повноважень суб`єкта владних повноважень у цих правовідносинах суди не надавали через те, що позивачем не заявлялося такої позовної вимоги як зобов`язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.
Отже, у касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність оскаржуваних судових рішень.
Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права, за встановлених судами обставин, не вбачається.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець