ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2024 року

м. Київ

справа №1.380.2019.003476

адміністративне провадження № К/9901/1585/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Дрогобицької міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.09.2019 (суддя - Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019 (судді - Пліш М.А., Шинкар Т.І., Гуляк В.В.)

у справі №1.380.2019.003476 за позовом ОСОБА_1 до Дрогобицької міської ради Львівської області про визнання протиправним і скасування рішення

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 30.05.2019 №1765 «Про розгляд електронної петиції «Ні - руйнуванню вулиці Тараса Шевченка у м. Дрогобич».

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Дрогобицької міської ради від 21.02.2019 №41, надано дозвіл позивачу на влаштування окремого входу зі сторони вул. Тараса Шевченка до належного їй на праві приватної власності, згідно договору купівлі-продажу №34 від 22.01.2019 нежитлового приміщення №9 на вул. Тараса Шевченка, 11 в м. Дрогобичі, відповідно до поданої проектної документації.

21.05.2019 на офіційному сайті Дрогобицької міської ради розміщено електронну петицію ОСОБА_2 «Ні - руйнуванню вулиці Тараса Шевченка у м. Дрогобич», яку підписало 100 осіб при 65 необхідних.

В петиції, зокрема, зазначено, що рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради від 21.02.2019 №41 прийнято передчасно, без урахування прав та інтересів інших мешканців міста, без урахування історичної, туристичної та культурних особливостей даної вулиці, технічної можливості для влаштування даного входу та використання тротуару.

Враховуючи, що вказане рішення виконкому призводить до порушення будівельних норм (ширина пішохідної зони середнього міста загальноміського значення - 2,25 м), істотну зміну зовнішнього вигляду вулиці Шевченка та має великий негативний резонанс у громаді міста, висловлено прохання скасувати Рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради №41 від 21.02.2019, прийнявши відповідне рішення сесією депутатів Дрогобицької міської ради та вчинити дії щодо демонтажу сходів, встановлених біля будинку за адресою вул. Шевченка, 11.

30.05.2019 відділом державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Дрогобицької міської ради здійснено перевірку щодо реконструкції нежитлового приміщення із заміною віконного прорізу на дверний з влаштуванням сходів на АДРЕСА_1 .

За результатами проведеної перевірки складено Акт візуального огляду від 30.05.2019 №31/19, в якому зафіксовано, що позивач здійснює реконструкцію приміщення шляхом заміни віконного прорізу на дверний (що є втручанням в несучі та огороджуючі конструкції будинку та потребує отримання дозволу на виконання таких робіт) із влаштуванням металевих сходів та площадки. У відділ містобудування та архітектури Дрогобицької міської ради ніяка інформація по даній адресі не надходила та містобудівна документація не видавалася.

Одночасно встановлено, що будівля на вул. Шевченка, 11 в м. Дрогобичі згідно затвердженого історико-архітектурного опорного плану м. Дрогобича належить до нововиявлених пам`яток архітектури місцевого значення та знаходиться в історичному ареалі міста Дрогобича, а тому (відповідно до ч. 5 ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI «до значних наслідків (ССЗ) відносяться пам`ятки культурної спадщини, визначені відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини») відноситься до значного класу наслідків ССЗ.

Рішенням 52 сесії VII скликання Дрогобицької міської ради від 30.05.2019 №1765 задоволено електронну петицію «Ні - руйнуванню вулиці Тараса Шевченка у м. Дрогобич». Скасовано рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради від 21.02.2019 №41.

Вважаючи таке рішення протиправним, позивач звернулась до суду з позовом.

Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що рішення виконавчого комітету є актом одноразового застосування та вже вичерпало свою дію, оскільки такий вхід було встановлено, відтак не могло бути скасованим. Окрім того зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Таким чином, вважаючи, що оскаржуване рішення міської ради від 30.05.2019 є незаконним, позивач звернулася до суду з вимогою про його скасування.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.09.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 30.05.2019 №1765 «Про розгляд електронної петиції «Ні - руйнуванню вулиці Тараса Шевченка у м. Дрогобич».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради №41 від 21.02.2019 є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання шляхом реалізації наданого позивачці дозволу на влаштування окремого входу до належного їй на праві приватної власності нежитлового приміщення № 9 на вул. Т. Шевченка, 11 в м. Дрогобичі, то це рішення не може бути в подальшому скасоване органом місцевого самоврядування.

Також суди виходили з того, що з оскаржуваного рішення не видно, з яких підстав було скасовано рішення виконавчого Дрогобицької міської ради Львівської області №41 від 21.02.2019, що суперечить змісту ч. 15 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано доказів того, що будівля на вул. Шевченка, 11 в місті Дрогобичі належить до нововиявлених пам`яток архітектури місцевого значення.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що суди помилково зіслались на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рц /2009, оскільки у цій справі роз`яснення Конституційний Суд надав щодо скасування органом місцевого самоврядування своїх безпосередньо рішень, а не скасування органом місцевого самоврядування рішень його виконавчих органів.

Також покликається на те, що оскаржуване у цій справі рішення прийняте міською радою з відповідними обґрунтуваннями, при цьому у відділ містобудування та архітектури Дрогобицької міської ради ніяка інформація по даній адресі не надходила та містобудівна документація не видавалась.

Також покликається на те, що будівля на вул. Шевченка 1 їв м. Дрогобичі, згідно затвердженого іеторико - архітектурного опорного плану м. Дрогобича належить до нововиявлених пам`яток архітектури місцевого значення та знаходиться в історичному ареалі міста Дрогобича, відноситься до значного класу наслідків ССЗ, а тому позивач повинна була розробити та погодити згідно закону науково-проектну документацію та отримати письмовий дозвіл Львівської обласної державної адміністрації та виконувати відповідні будівельні роботи лише після отримання дозволу на виконання будівельних робіт в Державній архітектурно-будівельній інспекції України.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення по суті позовних вимог, яким відмовити у задоволенні позову.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні та залишити рішення судів попередніх істанцій без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частин першої та другої статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до статті 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради передбачено статтею 26 Закону №280/97-ВР.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Відповідно до підпункту першого пункту б частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до частини 1 статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до частини 6 цієї статті виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Відповідно до частин 9 та 10 цієї статті рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дійшов висновку, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Водночас, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі яка розглядається, одним з ключових є питання чи наділена міська рада у спірних правовідносинах правом самостійного скасування рішення свого виконкому, прийнятого з питань містобудування.

Верховний Суд у своїй практиці уже неодноразово вирішував схожі питання.

Зокрема, у постанові від 15.12.2023 у справі № 380/12348/22 Верховний Суд дійшов висновку, що за існуючого правового регулювання встановленого частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», з урахуванням розподілу повноважень між виконавчими органами Львівської міськради, визначеного Положенням про Департамент містобудування Львівської міськради, скасування МУО, затверджених наказом директора Департаменту містобудування від 1 липня 2013 року № 197, може здійснюватися добровільно, тобто за заявою замовника, або в судовому порядку. При цьому правом звернення до суду з відповідним позовом у межах реалізації контрольних повноважень у сфері регулювання містобудівної діяльності на території міста Львова наділений Департамент містобудування або орган, якому Департамент є підзвітним та підконтрольним. Однак, повноваженнями щодо самостійного скасування МУО, навіть у разі їх невідповідності вимогам законодавства, ані Департамент містобудування, ані виконком Львівської міськради не наділені, оскільки спеціальним законом у спірних правовідносинах є саме Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», норми якого мають пріоритет перед положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того, у постанові від 23.02.2024 у справі №300/2289/23 Верховний Суд дійшов висновку, що згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" право самостійно скасовувати рішення виконавчого комітету виникає у відповідної ради в разі, якщо виконком ухвалює рішення на виконання власних повноважень. Натомість якщо таке рішення прийняте на виконання делегованих повноважень та якщо воно не відповідає Конституції України та/або закону, то таке рішення підлягає оскарженню в судовому порядку.

Такі підходи Верховного Суду у питаннях застосування норм права щодо повноважень органу місцевого самоврядування підлягають застосуванню і при вирішенні цієї справи.

Так, у справі яка розглядається, міська рада скасувала рішення свого виконавчого органу про надання дозволу на виконання будівельних робіт, яке останній прийняв на реалізацію делегованих повноважень в галузі будівництва відповідно до вимог Закону №3038.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення виконкому позивачем реалізоване.

Відповідно до частини першої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №3038-VI), право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

За правилами частини 6 статті 37 Закону №3038-VI дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

За такого правового регулювання та сформованої практики Верховного Суду колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо відсутності у відповідача у спірній ситуації повноважень на скасування рішень свого виконкому.

Водночас, така підстава як відсутність у суб?єкта владних повноважень на прийняття того чи іншого рішення є самостійною підставою для задоволення позовних вимог та скасування такого рішення, відтак не потребує встановлення та оцінки інших обставин, в т.ч. пов?язаних в даному випадку з правомірністю надання позивачу дозволу на виконання будівельних робіт.

Такі обставини підлягають встановленню та оцінці в разі судового оскарження рішення про надання дозволу на виконання будівельних робіт чи рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю про його скасування.

За таких обставин, позовні вимоги у цій справі підлягали задоволеню з мотивів, викладених у цій постанові, відтак рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частин 1 та 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів задоволення позовних вимог, а в решті залишенню без змін.

Керуючись статтями 341 349 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Дрогобицької міської ради Львівської області задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.09.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019 змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог.

В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.09.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук