№ 200/1010/23 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 200/1010/23

адміністративне провадження № К/990/31353/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Смоковича М.І., Соколова В.М.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 200/1010/23

за позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 , за участю третьої особи - військової частини НОМЕР_2 , про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01 травня 2023 року, прийняте в складі: головуючого судді Кошкош О.О., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Блохіна А.А., суддів Казначеєв Е.Г., Сіваченко І.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до військової частини НОМЕР_1 (далі - відповідач, ВЧ НОМЕР_1 ), за участю третьої особи - військової частини НОМЕР_2 (далі - третя особа, ВЧ НОМЕР_2 ), з вимогами:

1.1. визнати протиправною бездіяльність ВЧ НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати йому за період з 26.09.2022 по 31.12.2022 додаткової винагороди, відповідно пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», у розмірі до 100 000 грн пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів;

1.2. зобов`язати нарахувати та виплатити йому за період з 26.09.2022 по 31.12.2022 додаткову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», у розмірі до 100 000 грн пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач указує, що у спірний період, перебуваючи у підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_2 ; далі - НОМЕР_3 прикордонний загін), він виконував бойові завдання на кордоні з республікою білорусь на підставі бойових наказів начальника. Виплата збільшеної додаткової винагороди за цей період у розмірі до 100 000 грн не здійснена. Позивач зазначає, що для виплати збільшеної додаткової грошової винагороди у розмірі до 100 000 грн не обов`язковим є саме безпосередня участь у бойових діях та зіткнення із ворогом, так як положення пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» від 28.02.2022 № 168 (далі - Постанова № 168; у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) передбачають, зокрема, і здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Штаб-сержанта ОСОБА_1 з 02.03.2022 зараховано у списки особового складу на всі види забезпечення, про що свідчить витяг з наказу начальника НОМЕР_4 прикордонного загону Держприкордонслужби України (ВЧ НОМЕР_1 ; далі - НОМЕР_4 прикордонний загін) від 02.03.2022 №95-ОС.

4. Згідно з витягом з наказу начальника НОМЕР_4 прикордонного загону від 11.07.20222 №153-ВВ позивач вибув у службове відрядження до НОМЕР_5 прикордонного загону Держприкордонслужби України в АДРЕСА_1 з 11.07.2022.

5. Відповідно до розпорядження Адміністрації Держприкордонслужби України від 16.09.2022 №(гриф)/25-2075-Е позивача передислоковано з НОМЕР_5 прикордонного загону на ділянку НОМЕР_3 прикордонного загону, де з 28.09.2022 по 07.01.2023 він перебував у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника НОМЕР_3 прикордонного загону, про що свідчить довідка ВЧ НОМЕР_1 від 03.04.2023 № 12/741.

6. Згідно з архівною відомістю про грошове забезпечення у спірний період позивач отримував додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168, у розмірі 30 000 грн.

7. На адвокатський запит представника позивача від 10.01.2023 командуванням НОМЕР_3 прикордонного загону надана відповідь від 20.01.2023 №22/455-23-Вих, в якій повідомлено про те, що відповідно до бойових розпоряджень начальника НОМЕР_3 прикордонного загону від 19.09.2022 № 276/гриф (скасовано), від 25.09.2022 № 1348/гриф (скасовано) та від 25.10.2022 №1697/гриф позивач у складі НОМЕР_4 прикордонного загону приступив до виконання завдань в оперативному підпорядкуванні НОМЕР_3 прикордонного загону. Бойові розпорядження від 19.09.2022 № 276/гриф (скасовано), від 25.09.2022 № 1348/гриф (скасовано) та від 25.10.2022 №1697/гриф надати немає можливості, оскільки вони мають обмежений гриф доступу. Інформація про місця розміщення, застосування особового складу підрозділів охорони державного кордону НОМЕР_3 прикордонного загону та придатних підрозділів, у тому числі НОМЕР_4 прикордонного загону, також міститься в наказах та бойових розпорядженнях (наказах), які мають гриф з обмеженим доступом. У зв`язку з цим надати зазначені відомості не має можливості.

8. На адвокатський запит представника позивача від 10.01.2023 НОМЕР_4 прикордонним загоном надана відповідь від 22.01.2023 №14-436-23-вих, в якій повідомлено, що позивачу підвищена додаткова винагорода не виплачувалася за період перебування у відрядженні на ділянці НОМЕР_3 прикордонного загону, оскільки відсутні документи (інформація), які підтверджують його безпосередню участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 № 392-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168». На клопотання НОМЕР_4 прикордонного загону начальником НОМЕР_3 прикордонного загону повідомлено про відсутність підтверджуючої інформації щодо безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

9. Уважаючи, що відповідачем допущена протиправна бездіяльність щодо виплати за період з 26.09.2022 по 31.12.2022 збільшеної додаткової винагороди до 100 000 грн, відповідно до постанови № 168, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

10. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 01.05.2023, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2023, у задоволенні позову відмовлено.

11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних і достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах. Сам факт виконання позивачем бойових завдань на підставі бойових розпоряджень (наказів) під час перебування у відрядженні в оперативному підпорядкуванні НОМЕР_3 прикордонного загону не є достатньою підставою для нарахування та виплати додаткової грошової винагороди у розмірі 100 000 грн, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.

12. Суди попередніх інстанцій зазначили, що накази Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» та 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - накази Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ), підлягали державній реєстрації в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку, якої, однак, її не пройшли. Додали також, що зазначені накази не є регуляторними актами у значенні Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»(далі - Закон № 1160-IV).

13. На основі цього суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що при визначенні порядку та умов виплати спірної додаткової винагороди необхідно застосовувати Інструкцію про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затверджену наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18.03.2016 № 188 (зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31.03.2016 за № 488/28618; далі - Інструкція № 188).

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. 13.09.2023 до Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01.05.2023 і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2023.

15. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким задовольнити позов у повному обсязі.

16. Підставою для касаційного оскарження скаржник визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

17. Обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження, скаржник зазначив, що на дату звернення до суду касаційної інстанції відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: щодо застосування положень Постанови № 168 у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби України та командуванням військових частин Держприкордонслужби України щодо невиплати додаткової винагороди, унаслідок віднесення конкретних населених пунктів, районів чи областей саме до території «можливих», а не «активних» бойових дій протягом спірного періоду; визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває).

18. За доводами скаржника, суди попередніх інстанцій зробили правильний висновок, що здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів є підставою для виплати 100 000,00 грн, однак, посилаючись на Інструкцію № 188, в якій перераховано документальні підстави для такої виплати, дійшли помилкового висновку про відсутність у позивача права на отримання спірної додаткової винагороди.

19. Скаржник уважає, що єдиним нормативно-правовим актом для регулювання виплати додаткової винагороди на період дії воєнного стану є Постанова № 168. Застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень Інструкції № 188 є помилковим, адже прийняття цієї інструкції передувало прийняттю Постанови № 168, отож вона не спрямована на реалізацію її положень.

20. Скаржник указує на помилковість висновку судів попередніх інстанцій про те, що позивач не має права на виплату збільшеної додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн за спірний період через відсутність у матеріалах справи документального підтвердження його безпосередньої участі у бойових діях і заходах в цей період. Звертаючись із позовом в цій справі, позивач стверджував, що він брав участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на території Чернігівської та Сумської області. Відповідач доказів на спростування заявлених позивачем позовних вимог не надав.

21. За наслідком автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Соколову В.М., Смоковичу М.І.

22. Суд ухвалою від 26.09.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

23. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.

24. 12.02.2024 на адресу Суду надійшло клопотання скаржника про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 346 КАС України.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

25. Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. За змістом частини першої статті 6 Закону України від 03.04.2003 №661-IV «Про Державну прикордонну службу України» (далі - Закон № 661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення.

27. Відповідно до частини першої статті 14 Закону №661-IV до особового складу Державної прикордонної служби України входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.

28. Статтею 16 Закону №661-IV визначено, що умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.

29. Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.12.1991 №2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-ХІІ), дія якого, в силу приписів пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, поширюється в тому числі на військовослужбовців правоохоронних органів спеціального призначення, держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.

30. У частині другій статті 9 Закону №2011-XII установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.

31. Згідно з абзацами 1 і 2 частини четвертої статті 9 Закону №2011-XII грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.

32. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.

33. Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в Україні, постановлено ввести воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб.

34. Строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 26.03.2022 строком на 30 діб згідно з Указом Президента України від 14.03.2022 №133/2022, надалі іншими Указами цей строк продовжено до сьогоднішнього дня.

35. Одночасно із введенням воєнного стану, з метою забезпечення оборони держави, підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, Указом Президента України №69/2022 постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію. Цим же Указом надано доручення Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.

36. На виконання Указів Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та від 24.02.2022 № 69 «Про загальну мобілізацію» Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову № 168.

37. Пунктом 1 цієї постанови визначено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях і заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).

38. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.2022 № 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - Постанова №793) до Постанови № 168 були внесені зміни, відповідно до яких: у пункті 1 в абзаці 1 слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно» замінено словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць»; доповнено постанову пунктом 2-1 такого змісту: « 2-1. Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів».

39. У решті зміст пункту 1 Постанови № 168, у частині, що стосується виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України на час виникнення спірних правовідносин (з 01.08.2022 до 31.12.2022), не змінювався.

40. 30.07.2022 Адміністрацією Держприкордонслужби України, з посиланням на пункт 2-1 Постанови № 168, було видано наказ №392-/0/81-22-АГ.

41. Пунктом 2 цього наказу визначено вичерпний перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України № 168, виконання яких у відповідні дні давало військовослужбовцю право на збільшення додаткової винагороди до 100 000 грн пропорційно часу участі у розрахунку на місяць пропорційно часу його безпосередньої участі, а саме:

1) бойових завдань із ведення руху опору на тимчасово окупованій території України;

2) бойових завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб), поєднаних з безпосереднім контактом з такими групами, формуваннями, особами;

3) бойових завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей;

4) польотів у районах безпосереднього ведення бойових дій або ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту;

5) бойових (спеціальних) завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником;

6) бойових завдань з відбиття збройного нападу (безпосереднього вогневого ураження) на об`єкти, що охороняються, у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього зіткнення з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об`єктам під час вогневого ураження;

7) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом (підрозділом, у тому числі зведеним) Держприкордонслужби оборони або наступу, контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угруповання військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави;

8) бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які виконують завдання у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно бойовим розпорядженням, поєднане з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником.

42. У пункті 4 наказу від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ встановлено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах:

1) бойового наказу (бойового розпорядження);

2) журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад;

3) рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

43. Згідно з пунктом 5 наказу від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ визначено, що для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі (абзац перший пункту 5 наказу).

44. Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця (абзац другий пункту 5 наказу).

45. У довідках, передбачених цих пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджувальні документи, передбачені пунктом 4 цього наказу (абзац третій пункту 5 наказу).

46. З 01.12.2022 Адміністрацією Держприкордонслужби України уведено в дію наказ від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, в якому було змінено перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, проте залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.

VI. Позиція Верховного Суду

47. За обставинами цієї справи позивач проходить військову службу в НОМЕР_4 прикордонному загоні (ВЧ НОМЕР_1 ). Зокрема, у період з 28.09.2022 по 07.01.2023 позивач перебував у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника НОМЕР_3 прикордонного загону (ВЧ НОМЕР_2 ).

48. За період з 26.09.2022 по 31.12.2022 позивач отримував додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168, у розмірі 30 000 грн.

49. Однак позивач пояснює, що він набув право на отримання збільшеної додаткової винагороди до 100 000 грн, відповідно до Постанови № 168, за спірний період, стверджуючи, що під час перебування у відрядженні до НОМЕР_3 прикордонного загону він брав безпосередню участь у бойових діях та забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії.

50. Отож спірні правовідносини склалися у цій справі у зв`язку з невиплатою відповідачем за період з 26.09.2022 по 31.12.2022 на користь позивача збільшеної додаткової винагороди.

51. З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що військовослужбовцям Держприкордонслужби на період дії воєнного стану щомісячно виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривен, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях і заходах.

52. Для виплати військовослужбовцям додаткової винагороди у збільшеному до 100 000 грн розмірі, їхня безпосередня участь у бойових діях і заходах повинна бути підтвердженою документально, про що свідчить зміст наказів Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ.

53. Документальне підтвердження такої участі здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у наступних документах: 1) бойовому наказі (бойовому розпорядженні); 2) журналі бойових дій (службово-бойових дій, вахтовому, навігаційно-вахтовому, навігаційному журналі), журналі ведення оперативної обстановки, бойовому донесенні (підсумковому, терміновому, позатерміновому) або постовій відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад; 3) рапорті (донесенні) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

54. З наведеного Суд дійшов висновку, що перебування військовослужбовця в районі ведення бойових дій само по собі не є достатньою підставою для виплати додаткової винагороди у розмірі до 100 000 грн на місяць, передбаченою Постановою № 168. Ключовою умовою для здійснення виплати такої додаткової винагороди є виконання військовослужбовцем спеціальних бойових завдань та заходів, які, у розумінні Постанови № 168, означають «безпосередню участь військовослужбовця у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії в період здійснення зазначених заходів» та підтвердження цих обставин указаними документами.

55. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності в матеріалах справи доказів безпосередньої участі позивача у період з 26.09.2022 по 31.12.2022 у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії у період здійснення зазначених заходів, що давало би йому право на отримання додаткової винагороди до 100 000,00 грн.

56. Крім того, суди попередніх інстанцій вважали незастосовними до спірних правовідносин накази Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ та застосували при вирішенні цього спору приписи Інструкції № 188.

57. З приводу цього Суд зауважує, що Верховний Суд у постанові від 21.12.2023 у справі № 200/193/23 розглядав питання застосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ та Інструкції №188, у контексті визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, передбаченої Постановою №168.

58. У постанові від 21.12.2023 у справі № 200/193/23 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що накази Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ містять норми, що зачіпають права, свободи та законні інтереси осіб, встановлюють організаційно-правовий механізм їх реалізації, та підлягають обов`язковій державній реєстрації Міністерством юстиції України. З огляду на це, Верховний Суд констатував недотримання Адміністрацією Держприкордонслужби України вимог законодавства при прийнятті зазначених наказів.

59. Водночас Верховний Суд зауважив, що у спірний період (який є аналогічним періоду, який є предметом розгляду у цій справі) виключно зазначені накази Адміністрації Держприкордонслужби України визначали механізм реалізації Постанови № 168 щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби під час дії воєнного стану.

60. Також Верховний Суд указав, що ці накази Адміністрації Держприкордонслужби України фактично виконувалися протягом 2022 року, в тому числі й у спірний період, органами Держприкордонслужби, зокрема, в частині визначення переліку бойових дій та заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, а також документування безпосередньої участі військовослужбовців у таких діях і заходах.

61. Виходячи з цього, Верховний Суд у постанові від 21.12.2023 у справі № 200/193/23 дійшов висновку, що накази Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ підлягають застосуванню для визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, передбаченої Постановою № 168, у спірний період.

62. У постанові від 26.06.2024 у справі № 200/216/23 Верховний Суд дещо розширив висновки щодо застосовності цих актів при визначенні порядку і умов виплати спірної додаткової винагороди.

63. Так, у справі № 200/216/23 Верховний Суд зазначив, що належна реалізація приписів пункту 1 Постанови № 168 спонукала Уряд до «делегування» відповідним відомствам і керівникам державних органів унормувати умови і підстави виплати «своїм» категорія військовослужбовців додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн.

64. Адміністрація Держприкордонслужби України, з огляду на приписи пункту 2 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» (у редакції, яка діяла протягом спірного періоду), а також пункту 2-1 Постанови № 168 зіткнулася з обставинами, які вимагали ухвалити рішення, яке б витікало із завдань та повноважень цього органу та, заразом, відповідало меті встановлення на час дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям, особам начальницького і рядового складу (згідно з пунктом 1 Постанови № 168).

65. Цим рішенням (у широкому розумінні) стали згадувані накази від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ, від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, у яких виписані ті умови і порядок, які були спрямовані сприяти практичній реалізації приписів пункту 1 Постанови № 168, аби, з одного боку, ті військовослужбовці, які залучені до виконання бойових завдань / заходів, отримали додаткову винагороду, що теж є однією з умов бойової і мобілізаційної готовності Держприкордонслужби, а з іншого - забезпечити ефективне і цільове використання бюджетних коштів.

66. Отже, з огляду на наведене, Верховний Суд у справі № 200/216/23 уважав, що регламентація умов і порядку виплати додаткової винагороди (про необхідність якої зазначено в пункті 2-1 Постанови № 168) зі сторони Адміністрації Держприкордонслужби України шляхом видання наказів від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ не може інтерпретуватися як спосіб позбавлення чи обмеження права військовослужбовців Держприкордонслужби на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн.

67. Щодо застосовності Інструкції № 188, то Верховний Суд у постанові від 21.12.2023 у справі № 200/193/23 зазначив, що вона була прийнята на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 «Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських», що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду. Відповідно з цього Верховний Суд у постанові від 21.12.2023 у справі № 200/193/23 дійшов висновку, що Інструкція № 188 визначала порядок та розміри виплати конкретно тієї винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, а тому її положення при визначенні порядку та умов виплати додаткової винагороди, встановленої на період дії воєнного стану постановою Кабінету Міністрів України № 168, не можуть бути застосовані.

68. Таким чином, позиція судів попередніх інстанцій про застосування Інструкції № 188 при вирішенні порядку та умов виплати додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, та про незастосовність до спірних правовідносин наказів Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ, від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ є помилковою.

69. Щодо твердження судових інстанцій по суті позовних вимог про відсутність документів для підтвердження обставин безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення відповідних заходів у спірний період (з 26.09.2022 по 31.12.2022), то, на думку Суду, такий висновок є передчасним, скільки не ґрунтується на повному і всебічному встановленні обставин справи та належній їй правовій оцінці.

70. Обґрунтовуючи правомірність своїх дій щодо невиплати позивачу додаткової винагороди у збільшеному розмірі відповідач посилався на відсутність підстав для здійснення позивачу такої виплати з тих причин, що начальником НОМЕР_3 прикордонного загону не надано підтверджувальних документів щодо безпосередньої участі позивача у бойових діях і заходах.

71. З матеріалів справи встановлено, що НОМЕР_3 прикордонного загону були надані письмові пояснення в справі (а.с. 43-47), в яких проінформовано, що відповідно до довідки про безпосередню участь в бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії від 07.01.2023 № 3466 позивач, який проходить службу у ВЧ НОМЕР_1 , брав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей у період з 27.09.2022 по 07.01.2023. Водночас зазначено, що ця довідка була видана в одному екземплярі та направлена до НОМЕР_4 прикордонному загону (ВЧ НОМЕР_1 ).

72. Також у письмових пояснення НОМЕР_3 прикордонний загін повідомив, що відповідно до вимог наказу Адміністрації Держприкордонслужби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ супровідним листом від 04.12.2022 №22/4928-22 вих «Про надання інформації» до НОМЕР_4 прикордонному загону направлено копію рапорту щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям НОМЕР_4 прикордонного загону.

73. Указані пояснення третьої особи суди попередніх інстанцій залишили без уваги.

74. Суди попередніх інстанцій не перевірили наявність довідки від 07.01.2023 № 3466 про безпосередню участь позивача у період з 27.09.2022 по 07.01.2023 у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей, не дослідили її зміст, не встановили правових підстав її видання та не дослідили змісту таких документів (за умови їх зазначення у такій довідці). Суди попередніх інстанцій не перевірили також форму цієї довідки на відповідність її вимогам наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ.

75. Також суди попередніх інстанцій не дослідили документи (накази / розпорядження), які були передумовою для відрядження позивача для виконання відповідних завдань до НОМЕР_3 прикордонного загону, починаючи з 28.09.2022 (бойові накази Адміністрації Державної прикордонної служби України від 19.09.2022 № 276/гриф (скасовано), від 25.09.2022 № 1348/гриф (скасовано) та від 25.10.2022 №1697/гриф, про які вказано в листі НОМЕР_3 прикордонного загону від 20.01.2023 №22/566-23-Вих).

76. Без відповіді судів першої та апеляційної інстанції залишилося і головне питання, з якого власне й виник спір, що і стало підставою для звернення позивача до суду з цим позовом. Йдеться про те, які саме завдання, за якою посадою і де виконував в спірний період позивач, якого було відправлено в службове відрядження в оперативне підпорядкування НОМЕР_3 прикордонного загону, та чим це підтверджується.

77. Отже, якщо позивач, протягом періоду щодо якого виник спір (з 26.09.2022 по 31.12.2022), проходив військову службу, перебуваючи на підставі бойового наказу Адміністрації Держприкордонслужби України у відрядженні НОМЕР_3 прикордонного загону, проте не виконував бойових чи інших завдань, які, в розумінні пункту 1 Постанови №168, дають підстави для виплати додаткової винагороди у збільшеному до 100 000 грн розмірі, то які завдання він у такому випадку виконував протягом цього часу та де конкретно проходив службу у цей час.

78. Не дослідили суди попередніх інстанцій також копію рапорту (на який указав у своїх поясненнях НОМЕР_3 прикордонний загін) щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям НОМЕР_4 прикордонного загону в контексті того, чи були випадки нарахування / виплати (за спірний період) додаткової винагороди у збільшеному до 100 000,00 грн розмірі іншим прикордонникам, які в той самий період, що й позивач, були у складі НОМЕР_3 прикордонного загону і несли службу на тій самій території (ділянці), що й позивач, якщо так, то чим це було зумовлено.

79. У постанові від 16.03.2023 у справі № 600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд уживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

80. Оскільки суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, Суд уважає передчасними їхні висновки щодо відсутності підстав для задоволення позову позивачу .

81. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

82. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

83. Відповідно до підпункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

84. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

85. За наведеного Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, не встановлено фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для часткового задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

86. Під час нового розгляду справи судам попередніх інстанцій необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

87. Щодо клопотання скаржника про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то Суд зазначає таке.

88. Відповідно до частини третьої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

89. У заяві скаржник викладає аргументи щодо необхідності відступлення від висновку про застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, прийнятого у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, що не є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. У такому випадку справа може бути передана на розгляд палати, до якої входить така колегія, за умови, що ця колегія уважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.

90. Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій у цій справі, Суд не знаходить підстав для відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 21.12.2023 у справі № 200/193/23.

91. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

92. Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

93. У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.

94. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

95. Скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01 травня 2023 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року, а справу № 200/1010/23 направити на новий судовий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

96. Судові витрати не розподіляються.

97. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: В.М. Соколов

М.І. Смокович