ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 травня 2025 року
м. Київ
справа №200/13568/21
адміністративне провадження № К/990/37752/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу № 200/13568/21
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення коштів,
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, ухвалене суддею Давиденко Т.В.
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року, постановлену колегією суддів у складі судді-доповідача Компанієць І.Д., суддів: Геращенка І.В., Гаврищук Т.Г.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області (далі - відповідач, ГУ ПФУ в Донецькій області), у якому просила:
1.1. визнати протиправними дії ГУ ПФУ в Донецькій області щодо ненарахування та невиплати за період з 15.10.2020 по 01.09.2021 щомісячної надбавки за роботи з особливими умовами праці відповідно до пункту 1-1 Постанови Кабінету Міністрів України від 05.09.2018 № 708 «Про особливості оплати праці працівників, які беруть участь у забезпеченні проведення антитерористичної операції, працівників, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях, а також працівників державних і комунальних установ, закладів, організацій, які фінансуються з бюджету і розміщені в населених пунктах, що розташовані на лінії зіткнення» (далі - Постанова № 708);
1.2. зобов`язати відповідача нарахувати позивачці за період з 15.10.2020 по 01.09.2021 щомісячну надбавку за роботу з особливими умовами праці відповідно до пункту 1-1 Постанови № 708;
1.3. стягнути з відповідача на користь позивачки за період з 15.10.2020 по 01.09.2021 щомісячну надбавку за роботи з особливими умовами праці відповідно до пункту 1-1 Постанови № 708.
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що у вказаному періоді роботи їй не нараховувалася та не виплачувалася щомісячна надбавка за роботу з особливими умовами праці на території населеного пункту, що розташований на лінії зіткнення (м. Авдіївка), яка передбачена пунктом 1-1 Постанови № 708.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 15.10.2020 по 31.05.2021 займала посаду головного спеціаліста-юрисконсульта юридичного відділу Торецького об`єднаного управління ПФУ Донецької області.
3.1. З 01.06.2021 по 31.08.2021 ОСОБА_1 займала посаду головного спеціаліста-юрисконсульта відділу представництва інтересів в судах та інших органах № 3 юридичного управління ГУ ПФУ в Донецькій області.
3.2. 01.09.2021 ОСОБА_1 звільнена з посади головного спеціаліста-юрисконсульта відділу представництва інтересів в судах та інших органах № 3 юридичного управління ГУ ПФУ в Донецькій області на підставі статті 86 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII).
3.3. Відповідно до розрахункових листів ОСОБА_1 за період з 15.10.2020 по 31.08.2021 не нараховувалась та не сплачувалась щомісячна надбавка за роботу з особливими умовами праці, передбачена пункту 1-1 Постанови № 708.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20.06.2023, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2023, позов задоволено частково:
4.1. визнано протиправними дії ГУ ПФУ в Донецькій області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 щомісячної надбавки за роботу з особливими умовами праці відповідно до вимог Постанови № 708;
4.2. зобов`язано ГУ ПФУ в Донецькій області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 щомісячну надбавку за роботу з особливими умовами праці за період з 15.10.2020 по 01.09.2021 відповідно до вимог пункту 1-1 Постанови № 708, в редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 468 від 05.06.2019, з урахуванням висновків суду та вимог чинного законодавства;
4.3. у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. Задовольняючи позов в означеній частині, суди попередніх інстанцій виходили з того, що право позивачки на отримання надбавки за роботу з особливими умовами базується на спеціальних, чинних на час виникнення спірних правовідносин, нормативно-правових актах національного законодавства.
6. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що метою підвищення Постановою № 708 заробітної плати є додаткове матеріальне стимулювання державою працівників державних і комунальних установ, закладів, організацій, які фінансуються з бюджету і розміщені в населених пунктах, що розташовані на лінії зіткнення, оскільки такі працівники виконують свої обов`язки в особливих умовах праці, пов`язаних з підвищеною небезпекою та посиленою відповідальністю.
7. Згідно з додатком 2 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 1085 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 № 79-р) місто Авдіївка та місто Торецьк Донецької області віднесені до переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, тобто на території міста фактично введений особливий правовий режим, пов`язаний з відсіччю і стримуванням збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях.
8. За таких обставин суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 щодо зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити їй надбавку за роботу з особливими умовами праці відповідно по пункту 1-1 Постанови № 708 у зазначений період є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
9. Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ ПФУ в Донецькій області звернулося до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20.06.2023 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2023, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі.
9.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування норм матеріального права з посиланням на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1-1 Постанови № 708 у подібних правовідносинах.
9.2. Скаржник зазначає у доводах про те, що положення Постанови № 708 не може бути застосовано до позивачки, оскільки вона є державним службовцем, а не працівником установи, закладу та організації, що фінансуються з бюджету, який брав участь у забезпеченні проведення антитерористичної операції безпосередньо в районах її проведення.
9.3. На підтвердження своєї позиції скаржник звертає увагу на те, що питання оплати праці державних службовців врегульовані спеціальним законодавством - Законом № 889-VIII та постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (далі - Постанова № 15).
9.4. Посилаючись на правову позицію Верховного Суду викладену у постанові від 02.09.2021 у справі № 460/6/21, касатор стверджував, що виплата надбавки за роботу з особливими умовами праці не передбачена ні статтею 50 Закону № 889-VIII (оплата праці державних службовців), ні пунктом 14 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону (щодо встановлення державним службовцям додаткових стимулюючих виплат відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується Кабінетом Міністрів України).
9.5. На переконання касатора, надбавка за роботу з особливими умовами праці, яка передбачена Постановою № 708, є окремим видом надбавки, та не відноситься до надбавки за інтенсивність праці, чи до надбавки за виконання особливо важливої роботи. Водночас ОСОБА_1 не надала документів на підтвердження безпосередньої участі у забезпеченні проведення антитерористичної операції в районах її проведення або залучення до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях.
9.6. Касатор наголосив, що ГУ ПФУ в Донецькій області не формує бюджет оплати праці державних службовців, а отже, не може встановлювати будь-які надбавки, які не передбачені спеціальним законодавством про державну службу.
10. Ухвалою Суду від 27.11.2023 відкрито касаційне провадження (№К/990/37752/23) за цією касаційною скаргою.
11. За інформацією із системи «Діловодство спеціалізованого суду», позивачка отримала касаційну скаргу в електронному кабінеті 10.11.2023 20:36, а згідно з довідками про доставку електронного листа ухвала про відкриття касаційного провадження доставлена до електронного кабінету сторін 27.11.2023 о 21:11. Правом подати відзив на касаційну скаргу позивачка не скористалася, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
12. Ухвалою Суду від 21.03.2025 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
13. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
14. Спірним питанням у цій справі є (не)поширення положень пункту 1-1 Постанови № 708 на оплату праці держслужбовців щодо встановлення щомісячної надбавки за роботу з особливими умовами праці у граничному розмірі 50 відсотків посадового окладу працівникам державних і комунальних установ, закладів, організацій, які фінансуються з бюджету і розміщені в населених пунктах, що розташовані на лінії зіткнення, згідно з додатком 2 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 1085 «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення» на період до завершення здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях.
15. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в оскаржуваній частині, Суд виходить із такого.
16. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивачка з 15.10.2020 по 31.05.2021 займала посаду головного спеціаліста-юрисконсульта юридичного відділу Торецького об`єднаного управління ПФУ Донецької області, з 01.06.2021 по 31.08.2021 - головного спеціаліста-юрисконсульта відділу представництва інтересів в судах та інших органах № 3 юридичного управління ГУ ПФУ в Донецькій області, а 01.09.2021 звільнена на підставі статті 86 Закону № 889-VIII (припинення державної служби за ініціативою державного службовця або за угодою сторін).
17. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
18. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця врегульовані Законом № 889-VIII.
19. Згідно з частинами першою та другою статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
19.1. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
20. Дія Закону № 889-VIII поширюється також і на державних службовців міністерств та інших органів державної влади (частина друга статті 3 Закону № 889-VIII).
21. Оплата праці державних службовців визначена статтею 50 Закону № 889-VIII, та Постановою № 15 (в редакції постанови Кабінету міністрів України від 05.06.2019 №468).
22. Частиною першою статті 50 Закону № 889-VIII визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.
23. Частиною другої статті 50 Закону № 889-VIII передбачено, що заробітна плата державного службовця складається з:
1) посадового окладу;
2) надбавки за вислугу років;
3) надбавки за ранг державного службовця;
6) премії (у разі встановлення).
24. За результатами роботи та щорічного оцінювання службової діяльності державним службовцям можуть встановлюватися премії. До премій державного службовця належать:
1) премія за результатами щорічного оцінювання службової діяльності;
2) місячна або квартальна премія відповідно до особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу;
3) місячна або квартальна премія за належне виконання умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення).
24.1. При цьому загальний розмір премій, передбачених пунктом 2 цієї частини, які може отримати державний службовець за рік, не може перевищувати 30 відсотків фонду його посадового окладу за рік (частина третя статті 50 Закону № 889-VIII).
25. Відповідно до частини третьої статті 5 Закону № 889-VIII дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
26. Абзацом восьмим пункту 14 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII передбачено, що керівники державної служби протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом у межах економії фонду оплати праці мають право встановлювати державним службовцям додаткові стимулюючі виплати відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується Кабінетом Міністрів України (дію цього абзацу було подовжено до кінця 2021 року).
27. Механізм застосування стимулюючих виплат державним службовцям з метою посилення мотивації працівників державних органів до високопрофесійної, результативної та високоякісної роботи визначає Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям затверджено Постановою № 15 (далі - Положення).
28. Пунктом 2 цього Положення передбачено, що керівники державної служби в державному органі мають право встановлювати державним службовцям у межах економії фонду оплати праці додаткові стимулюючі виплати.
29. До додаткових стимулюючих виплат державним службовцям належать надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи (пункт 3 Положення).
30. Пунктами 4 та 5 Положення встановлено, що надбавка за інтенсивність праці та надбавка за виконання особливо важливої роботи (далі - надбавки) встановлюються державним службовцям у відсотках до посадового окладу. Надбавки встановлюються згідно з наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі.
31. Надбавка за інтенсивність праці встановлюється державним службовцям з урахуванням таких критеріїв: якість і складність підготовлених документів; терміновість виконання завдань, опрацювання та підготовки документів; ініціативність у роботі.
32. Відповідно до пункту 6 Положення надбавка за виконання особливо важливої роботи встановлюється державним службовцям з урахуванням таких критеріїв: виконання завдань та функцій щодо реалізації пріоритетних напрямів державної політики, участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, проведення експертизи таких актів; виконання роботи, що вимагає від працівника особливої організаційно-виконавчої компетентності та відповідальності, результатом якої є підвищення ефективності управління.
33. Своєю чергою Постанова № 708 установлює механізм підвищення заробітної плати категорії працівників, які перебувають у трудових відносинах із установами, закладами та організаціями, що належать до сфери управління органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які, у свою чергу, отримують відповідні видатки на виплату надбавки, установленої цією Постановою.
34. Постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2019 № 468 Постанову № 708 доповнено пунктом 1-1 та розширено її дію на працівників державних і комунальних установ, закладів, організацій, які фінансуються з бюджету і розміщені в населених пунктах, що розташовані на лінії зіткнення, на період до завершення здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях.
35. Метою підвищення Постановою № 708 заробітної плати є додаткове матеріальне стимулювання державою працівників, які виконують свої обов`язки в особливих умовах праці, пов`язаних з підвищеною небезпекою та посиленою відповідальністю в бюджетних установах, закладах та організаціях, що фінансуються з бюджету і розміщені в населених пунктах, розташованих на лінії зіткнення.
36. Однак заробітна плата державних службовців є предметом спеціального нормативного регулювання, а саме - Закону № 889-VIII. Оскільки такої виплати, як щомісячна надбавка за роботу з особливими умовами праці у граничному розмірі 50 відсотків посадового окладу цим Законом не передбачено то Суд доходить до висновку, що положення Постанови № 708 не поширюються на спірні правовідносини.
37. Такий висновок є подібним до загальних висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 23.06.2022 у справі №460/6/21 та постанові від 12.01.2023 у справі №420/15341/21 щодо можливості застосування Постанови № 708 у випадку спеціального нормативного регулювання оплати праці окремої категорії працівників (осіб рядового та начальницького складу податкової міліції та працівників органів прокуратури).
38. Підсумовуючи, Суд констатує, що судами попередніх інстанцій при вирішенні спірних правовідносин неправильно застосовано норми матеріального права, а саме застосовано положення Постанови № 708, які не підлягали застосуванню.
39. Таким чином доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень.
40. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
41. Беручи до уваги, що в цій справі вирішення спору залежить від застосування норм матеріального права, а в питанні застосування та тлумачення норм матеріального права Верховний Суд є судом, який має повну юрисдикцію, то Суд за правилами частини першої статті 351 КАС України, уважає за необхідне ухвалити нове рішення, не направляючи справу на новий судовий розгляд.
42. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позову.
43. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 262 341 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області задовольнити.
2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року у справі № 200/13568/21 в частині задоволених позовних вимог щодо визнання протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 щомісячної надбавки за роботу з особливими умовами праці відповідно до вимог Постанови № 708 та зобов`язання Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 щомісячну надбавку за роботу з особливими умовами праці за період з 15 жовтня 2020 року по 01 вересень 2021 року відповідно до вимог пункту 1-1 Постанови Кабінету Міністрів України № 708 від 05 вересня 2018 року, в редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 468 від 05.06.2019 з урахуванням висновків суду та вимог чинного законодавства, скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
В.М. Соколов ,
А.Г. Загороднюк
Судді Верховного Суду